试议地区市民积分管理制度

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一、新市民积分管理制度在犯罪预防领域所取得的突破性进展

（一）解决了城市外来人口犯罪的制度原因，实现了从刑事司法的惩罚性转移到公共政策的正义性在上世纪末本世纪初，城市的外来人口曾经一度成为犯罪的主力军。在当时社会转型的特殊时期，很多专家学者都对这一现象进行了专门的研究，并提出城乡二元身份制度和社会保障制度的不完善是造成农民工犯罪高发的根本制度性原因。在以后的十多年间，由于历史传统和政府财政等诸多原因，从中央到地方的各级政府几乎都没有出台具有可操作性的政策制度来解决这一问题。①张家港市新市民积分管理制度通过详细易懂的具有可操作性的积分管理手段，逐步实现新市民与张家港市户籍居民在子女教育、社会保障、医疗卫生、妇女儿童权益、住房保障、社会救助等方面基本享有同等待遇，从根本上解决了由于我国传统的城乡二元身份制度和不甚完善的社会保障制度给城市外来人口所带来的不公平不正义的待遇问题，从而使新市民真正能够融入张家港的生活，实现安居乐业。我国传统的犯罪预防模式对“城市外来人口”的犯罪预防主要采取消极性策略，大多是从打击、惩罚、控制、恐惧等有关犯罪的诱因和社会秩序等方面进行研究，而不是对社会正义、授予权利、包容和投入这些建立在积极的社会政策之上的问题进行研究。而张家港市新市民积分管理制度就是一个典型的积极的社会政策，它弱化了对刑事司法的惩罚性效果的过分关注，而代之以对社会公正、社会保护和社会管理等的关注，通过一项充分体现公平正义的公共政策来达到有效减少城市外来人口犯罪的效果。当然，笔者相信预防和减少犯罪只是新市民积分管理制度为整个张家港市所带来了诸多社会成效之一。（二）倡导了一种价值评判体系，加强了新市民之间的关注度、紧密性以及集体和社会意识价值评判，又称社会价值观，是指一个社会占主导地位的，用来评价和判断社会成员的社会行为和社会现象是否合乎社会目标与社会要求的准则。新市民大多来自全国各地的农村地区，他们并没有一套共同的正确的价值评判体系。而新市民积分管理制度以简单的加减分以及分值的多少直观地告诉他们什么是可以做的，什么是不能做的，什么是光荣的，什么是可耻的，从而有助于他们形成正确清晰的价值评判体系。而当新市民从积分管理制度中获益，换句话说从这个价值评判体系中获益之后，他们又会更加认同这一价值评判体系。而一个明确的价值评判体系，对人们的社会行为有相当强的指导性与约束性，其犯罪预防的效果也就显而易见。分清耻感文化与罪感文化为基调的研究是美国著名的人类学家露丝·本尼迪克特的重要贡献。她认为以道德为绝对标准，以启发良知的文化是罪感文化。罪感文化靠内心的服罪来行善。在罪感文化中，犯罪感仅仅是犯罪行为人个人的。而在耻感文化中，犯罪越轨行为则是集体的耻辱。耻感文化是靠外部约束力的文化，人们对估计会引起罪恶感的行为感到耻辱。这种耻辱感不会因为忏悔或服罪而消失，因而其约束力强烈而持久。耻感文化是要求有旁观者的，因此它是建立在集体主义和密切的社会联系之上的。在一个个人主义盛行的社会中，当个人以一种原子的状态存在时，耻感是很难起作用的。只有具有强烈的集体或社会意识，个体的越轨行为才会使其中的每个成员蒙上耻辱感，因而受到集体的排斥，成为预防成员的越轨行为的有力武器。城市外来人口或者说农民工来到一座城市之后，其脱离了原来的生存环境和社会关系，直接从现代农村家族这种群体本位的社会结构中被弹射出来。在现代化的市场经济的城市中，人与人之间关系的纽带不再是亲情宗法，而是商品和货币。在这种背景下，外来人口或者说农民工的生存状态更多的是一种原子式的存在。而在新市民积分管理制度实施以后，通过个人的努力使解决配偶和子女的入户、入医、入学成为可能，那么势必有更多的人会选择把配偶和子女接到张家港一起生活，再加上父母的行为可以直接影响到子女的入学和入医问题，因此家庭成员之间势必会更加关注对方的行为，那么家庭就成为耻感文化发挥作用的最小的集体。此外，新市民积分管理中的排名和公示制度，必然会引起新市民对于自己家庭以外的尤其是和自己条件状况相当的人的行为的关注，这又势必会加强新市民之间的关注度和紧密性。著名犯罪学家赫希（Hirschi）在其名著《犯罪原因》中就曾提出，社会个体犯罪行为的发生与否，与其同周围社会结合的状态密切相关，犯罪行为产生于个人与社会的联系减弱或破裂时，如果一个人并不关心其他人的希望和期待，那么在此意义上他不受规范的约束，也更易于从事犯罪行为。从这个意义上说，新市民积分管理制度使个人更加关注他人的希望和期待，避免给家庭带来耻辱成为新市民在做每一个行为选择时必须首要考虑的。（三）引导城市外来人口（农民工）重返公共利益领域，从而为社区犯罪预防策略奠定基础根据英国学者比尔·乔顿的观点，国家社会关系的不断退化要归因于贫困者与主要公共利益之间的通道被阻断，主要的社会权力运行系统对于贫困者而言是不公平的。既然贫困者被排除在社会之外，那么就需要引导他们重返所谓的“公共利益”的领域，通过部分的为贫困者提供基本的生活收入，来为社区预防犯罪和恢复社会正义奠定基础。乔顿还提出，两种完全对立的社区开始出现，其分别称之为“命运型社区”和“选择型社区”。选择型社区所特别关注的是其中每一个作为个体的家庭的发展，通过相应策略以创建并维持一个舒适、安全、便捷、健康、高贵的私人生活环境，以保证其生活安全。而命运型社区在共同的命运中必将形成长期的相互依存的关系，因其很少有搬家的机会，不能受到良好的教育，没有很好的医疗保障，没有一份有着体面收入的正常工作，更无法接触到社会的主流文化，有共同的高度危险的生活方式，如非正常的经济活动、犯罪、吸毒等。[2]城市外来人口或者说农民工对于一个城市而言，无疑更多的属于贫困者的范畴。他们很多人往往干着城市中最脏最累的活，却拿着城市中最为微博的收入。他们与公共利益之间的通道有着重重阻碍，社会的主要权力运行系统对于他们而言也是不公平的。由于自身经济的拮据以及城市的排外性，他们往往聚居在城乡结合部，慢慢形成一个“命运型社区”。而新市民积分管理制度实施以后，新市民通过自身的努力可以获得同城化待遇和均等化服务，张家港市级财政在新市民入学入医方面提供的强有力的财政支持又使他们在社会再分配领域获得了更为平等的待遇。换句话说，新市民积分管理制度引导了城市外来人口重返社会公共利益领域。而入学、入医、入户问题的解决，为新市民搬出他们的“命运型社区”创造了更多的条件和机会。而即使仍然生活在属于他们的“命运型社区”中，由于教育和医疗保障等问题的解决，由于城市对他们的接纳和包容，他们原有的高度危险的生活方式也必然会慢慢发生改变，而整个社区的氛围将更加积极向上，社区成员之间的关系也将更加紧密。而一个开放、和谐、健康的社区对于犯罪预防有着关键性的作用。

二、新市民积分管理制度在犯罪预防领域可能会存在的问题

（一）导致犯罪转换问题所谓犯罪转换主要是指通过“目标加固”将犯罪行为和犯罪人的侵害对象从此地此对象转换到彼地彼对象，从而使其他地区的其他受害人蒙受侵害。犯罪学家通常对转换问题进行四重分类：一是时间转换，即侵害行为会在其他时间发生；二是空间转换，即具有某一共同目标的犯罪类型会在其他地方发生；三是战术转换，即应用不同的方法和手段实施某一犯罪；四是功能转换，即实施和最初预谋的犯罪不同类型的犯罪。张家港市新市民积分管理制度实施以后，可能导致的犯罪转换问题主要是两类，一类是空间转换；另一类是功能转换。首先，我们来看空间转换。新市民积分管理制度实施以后，由于张家港的包容和接纳，城市外来人口（农民工）通过自身的努力可以解决他们本人或配偶或子女的入户、入医和入学问题，换句话说，他们有可能会成为真正的张家港人，从而对张家港产生一种强烈的归属感。面对张家港的如此“深情厚谊”，那些原本准备在张家港作案的城市外来人口或者说农民工可能从情感上来说就不愿意再在张家港作案。此外，由于实施了新市民积分管理制度，整个张家港会形成一种积极向上的城市氛围，新市民之间的相互关注度也会大大提高，整个社会的凝聚力和结合程度也会大大增强，这些都会在无形中大幅提高犯罪预防的效果。因此这些人即使依然企图选择在张家港作案，但他们得手的机会会大大降低。综合以上两点考虑，那些原本准备在张家港作案的人从方便和成本角度考虑他们可能会选择其他临近城市。也就是说，张家港市新市民积分管理制度实施以后，可能会引起张家港临近城市犯罪率的提升。其次，我们来看功能转换。众所周知，城市外来人口（农民工）犯罪最主要的犯罪类型就是侵财犯罪。张家港市新市民积分管理制度实施以后，由于有助于解决配偶及子女的入医、入学问题，因此很多人会选择把配偶和子女接到张家港一起生活。这就解决了因为囊中羞涩无颜回老家见家人而铤而走险去实施侵财行为的犯罪动机问题。此外，由于新市民积分管理制度在一定程度上解决了医疗保险的问题，从而减轻了城市外来人口（农民工）的经济负担，这也会在一定程度上降低他们去实施侵财犯罪的可能性。然而，在侵财犯罪可能会降低的同时，另一类犯罪可能会有大幅提高的可能，那就是制售假证犯罪。虽然《暂行办法》对弄虚作假的行为有着严厉的惩戒措施，但在巨大的利益面前，很多人还是可能会铤而走险，而这势必会促使制售假证行业的“蓬勃发展”。见到这一行业有利可图，再加上这类犯罪不像杀人放火这类犯罪如此众所周知，因此法制观念相对薄弱的城市外来人口（农民工）可能会“义无反顾”地投身其中，从而使制售假证犯罪的犯罪比例大幅上升。（二）公共资源的有限可能会引起新老市民之间的矛盾，从而催生新的社会不安定因素新市民积分管理制度能够顺利实施，张家港市巨大的财政支持是功不可没的。虽然张家港的经济实力很强，但是总体的公共资源总是有限的。尤其是当前我国政府所提供的公共服务和公共资源正处于短缺的阶段，也就是说这块原本仅属于老市民的蛋糕本来就不大，味道也不甚美味，现在又要让新市民给切去一块，因此政府如果处理不当，势必会引起老市民的不满。以前可能是新市民对老市民存有一种莫名的嫉妒和仇恨心理，新市民积分管理制度实施以后可能会引起部分老市民对新市民的不满情绪。尤其是一些收入较低，生活比较困难的老市民，他们原本就对社会有着诸多不满，觉得他们的利益诉求很难被政府关涉到，如若其中有个别情绪特别激动，借端生事的话，很容易形成群体性事件，从而给整个社会带来动荡和不安。因此，张家港市政府应该高度关注新老市民的相处问题，既要关注新市民的诉求，也要做好老市民的思想工作，要让老市民知道新市民积分管理制度的实施对于整个张家港的发展和社会的安定团结利大于弊，而不能让新市民积分管理制度成为新的社会不安定因素的催生剂和导火索。（三）参与新市民积分管理制度的机构太过单一，对于犯罪预防的长期效果是不利的如果从犯罪预防的角度来看，张家港市新市民积分管理制度是一项典型的多机构协作犯罪预防模式。从新市民积分管理制度的管理主体来看，张家港市新市民事务中心是以警察为班底，计生、人社、司法等部门人员为补充的正科级单独建制的事业单位。从新市民积分管理制度的实施过程来看，它需要公安局、教育局、司法局、人口和计划生育委员会、卫生局、人力资源和社会保障局、房产管理中心等多个部门的鼎力配合。因此，它确实是一个名符其实的多机构协作模式。但是从机构性质来看，就显得十分单一，都是政府组织。从国外多年的成功经验来看，多机构协作犯罪预防模式要取得成功，不仅要有政府组织的参与，也要有公民自治组织的参与，甚至还可以有营利性组织的参与。根据笔者调研的情况，张家港市新市民事务中心确实是大力推行自主化管理的，在他们的倡导下张家港在全省率先成立了“新市民共进协会”和“住房出租管理协会”两个自治组织，希望构建“政会互融”的新模式。但让人遗憾的是，这两个组织并没有能够在新市民积分管理制度中发挥很大的作用。此外，营利性组织的介入也可以借鉴，例如在入医问题中可以尝试和保险公司的合作，这同时也可以减轻政府的部分负担。作为新市民积分管理制度的管理主体，张家港市新市民事务中心的警方主导性地位相当明显，这从它的人员构成就可见一斑。新市民事务中心的主任是由当地公安局的一名副局长兼任，专职负责中心的全面工作，此外21名警察专门从事此项工作。新市民事务中心如此浓烈的警察色彩，一方面和我国的传统有关，因为对外来人口的管理长期以来一直都是公安机关的职责；另一方面它对于新市民事务中心工作的顺利展开以及新市民积分管理制度的有效推进也起着至关重要的作用。但是浓烈的警察色彩与新市民事务中心所追求的纯粹的服务型职能严重不符。此外，在警方关于犯罪预防的模式中占据主导地位的仍然是古典主义犯罪学派的传统，这种犯罪控制模式既强调事先威慑，也强调事后制裁，而这与当前流行和倡导的福利性政策、社区政策以及重建公共领域等犯罪预防模式是不甚符合的。因此，如果把新市民积分管理制度看作是一个犯罪预防政策，而警方长期在其中发挥一种主导型作用的话，那么对于新市民积分管理制度的犯罪预防的长期效果势必是不利的。因此笔者建议，张家港市新市民事务中心在新市民积分管理制度已经走上正轨的前提下，可以尝试慢慢脱离浓厚的警察色彩，从而成为一个真正独立的纯粹为新市民提供服务的组织。当然，在业务范畴内双方依然可以保持密切的合作关系，从而有利于双方工作的顺利开展。

作者：李甜甜单位：江苏警官学院