领导管理制度创新建议

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一、非领导职位体系设置不科学，导致变相的终身制

在改革开放以来，我国进行了许多次的政府机构改革，采取了许多政策和措施，其中一个重要措施就是设置非领导职位。基本形式主要是正副省级干部、地市级的正副巡视员、正副调研员等三个职级。当时的初衷是为了妥善安排工作时间长、贡献大、年龄大的干部。与此同时，也是由于行政领导岗位数量的限制，对于一些领导干部采取了“虚实结合”的任职模式，即在实际职务上可以是副职，但是可以按照正职来对待，这也就是所谓的“括号领导”。从一定意义上说，我国目前的非领导职位设置具有不科学的因素，主要问题是把过去的终身制改成了变相的“终身制”。为什么说非领导职位的设置有问题呢?理由主要有三:一是因为这些非领导职位的干部管理制度模式很容易造成“官满为患”的局面。在许多国家单位、省级、市级单位中，几乎没有“干事员”，许多单位和部门出现低级别的干部领导高级别干部的情形，比如，处长领导巡视员、科长领导调研员的情况。二是非领导职位的设置体制基本上是在市、省、国家三级行政机构当中实行的比较多，县区和乡镇基本没有执行，这就必然在表面上造成越向上越好当官的机制。三是这种“虚实结合”的领导体制很容易造成许多干部实际上只拿待遇不干事的局面，任实职的领导也不好管理他们。四是这种管理制度表面上剔除了领导干部的职位终身制，而又设置了领导干部的身份终身制，问题并没有真正解决，反而更加复杂化了。

二、政策建议

1、要牢固树立任期制观念，坚决执行领导干部的任期制。具体建议有:一是要对全体领导干部进行任期观念、任期制的教育，其重要性应该与世界观、人生观、价值观、权力观同等重要。任期制坚持得好不仅可以稳定干部队伍，而且可以提高政绩的长效性。二是把任期观和任期制作为考量政府执政能力的重要尺度，作为考量领导干部工作业绩的重要指标。在全体领导干部、特别事实党员领导干部中开展任期制的教育活动。三是党政领导干部、特别是主要领导干部必须在新的一届党政班子中工作至少五年以上，五年是一个循环周期，没有特殊情况一般不能在任期内调动和提拔。对于一个领导班子的政绩评价判断，对于一个领导干部的能力和选拔使用，在正常情况下必须是根据一个任职周期的表现来进行，而不能根据一两年的表现来判断。2、要完善政绩考察体系，增加对领导干部任期能力的考核指标。近年来我国学术界对政府政绩问题进行过多方面的研究和探讨，但是，主要是从政绩内容和政绩形式等方面进行的，人们很少从政府政绩的可持续性和整体性上思考这个问题。政府政绩的可持续性是影响长效机制的主要因素，整体性是影响班子执政能力大小的主要因素。从客观效益上看，只有当整体的政府政绩是好的或者优秀的时候，那么才能比较科学地判断一个地方党政班子的政绩问题。为此，建议:一是改革领导班子的考核指标体系，增加对任期制的考核指标，改变以个体考核取代整体考核经营管理的传统做法。二是在“四大班子”中全面建立领导班子任期制和领导人员任期制的考核制度，可以简称任期制考核。三是考核领导干部和领导班子至少应该包括三个方面的新指标:整体性政绩、持续性政绩和创新性政绩，建立以整体性考核为主的指标体系。3、要以稳定基本干部队伍为出发点，对基层领导干部的职级升迁制度和管理进行科学改革。改革开放以来我国的党政干部制度改革非常快，比如兼职、非领导职务、机构职级调整等。一是建议取消中央、省(区、直辖市)两级“四大班子”的非领导职数设置制度，对于这两个层次的领导干部确实需要调整的，应该采取保留工资待遇，降低行政级别的政策。二是非领导干部的制度设置及其职数放到我国最基层、最重要、最实效的领导岗位及其实职领导干部身上，这对提高这批领导干部的工作积极性、实践任期制非常重要。三是当前最现实的是要提高市(州盟)、县(区)、乡镇三级主要领导干部的职级设置数量，这对稳定基层干部队伍很重要。四是可以考虑打破行政区级别与领导干部职级级别的硬套关系，破格使用基层干部。在这方面，湖南省己经探索和积累了成功经验，到2009年该省近期在新提任副厅级干部的19名县委书记中，就有16名继续兼任县委书记，这种做法可以肯定和推广。五是要努力探索干部任期制与政府执政长效制的最佳结合方式。4、要以实现可持续性执政为目的，适当调整党政领导班子的轮岗制度的具体执行政策和办法。目前，我国党政主要领导干部的轮岗制度己经执行多年，这对领导干部的吐故纳新起了积极的作用。但是，问题也由此而来，这就是我党干部制度的实践机制在本质上到底是以干部制度保证持续发展，还是以发展制度保证干部纯洁呢?管理和治理一个市或者县与管理一个政府部门是完全不一样的，部门工作相对比较单纯和好做，而市县工作就比较复杂和综合。干部制度应该为发展服务，而不能搞成相反。所以，对于市、县、乡的党政领导来说，可以根据情况连续任职10年，甚至更长。这样以来，这些领导对这个地方的情况就更加了解，决策和战略就更有持续性的保证。至于干部的管理问题那要靠制度监督来解决，不能靠频繁调动解决。5、要改变行政区域直接硬套行政级别的传统做法，改为根据人口和经济规模评价行政级别的制度。我国区域之间的人口数量、资源结构、经济水平、收入水平等差异很大，再加上历史的、民族的、文化的、传统的等因素，使得我国的行政区划形成个体成立，而横向难以比较的局面。比如，有的县人口不到1万人，而有的县有100多万人，但是行政级别又是一样的，领导职位和职数一样多、政府机构的设置一个不少。解决这个问题的基本思路是，考虑到民族自治地方的特殊性之外，其他地区的行政区划应该与行政级别可以分离，或者适度分离开，有一定的灵活性和弹性。比如，人口很多的县的县委书记和县长可以是副地级待遇、甚至正地级待遇。这一点对于目前正在进行的省直管县的改革，也是有重要的参考价值的。

作者：李含琳单位：中共甘肃省委党校经济社会发展研究所