烟草专卖中管理制度研究

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一、分类式管理在执法过程中的运用及取得成绩

乐陵烟草专卖局在长期的执法过程中，总结概括出了“前置式”、“亲情式”、“预警式”、“说理式”和“联合式”等执法方式，有效提高了执法的效率和效果。（一）采用“前置式”、“亲情式”执法方式，预防违法行为的发生烟草专卖执法的重点是查出违规违法经营户，净化卷烟市场环境，但是毕竟这种执法方式属于事后的处罚，尽管执法打击了违法犯罪，但是执法成本相对比较高。乐陵烟草专卖局尝试实施“前置式”执法放式，具体来讲就是让卷烟经营零售户签订守法经营承诺书，并针对日常检查、走访及特殊节日突击检查中发现的隐患进行摸底分析。为建立和谐的管理与服务的社会关系，乐陵烟草专卖局制定了“送温暖”走访活动，同时还专门下发了《乐陵市烟草专卖局2012年卷烟零售户致富工程实施方案》，帮助零售户解决经营和生活中的实际问题，拉近与零售户的距离。通过走访和深入沟通，对一些烟草零售市场中存在的隐性问题采取提醒、建议、指导、教育等非强制方法予以纠正，做到早发现、早制止、早处理，把好预防关，将违法行为扼杀在萌芽中。在这种事前指导中，执法人员既注意对相对人个案指导，也注意一些带有共性的苗头性、倾向性的问题，及时制定出应对措施，有针对性的集中指导，避免酝酿成大的违法事件。（二）采用“预警式”执法，防止案件违法案件恶化乐陵烟草专卖执法始终贯彻“教育为主，处罚为辅”的执法理念，积极探索柔性执法中的预警机制。对未构成行政处罚的轻微违章违规行为的经营户，采用教育劝导予以预警，有针对性地推出行政指导建议制度。具体来讲就是在实施行政管理活动中，对虽有违法行为但依法不予行政处罚的经营户，以现场进行教育劝导的的形式告知相对人违法行为所在，给予警示预警，同时提出整改指导意见，让其了解自己违法问题及可能产生的不良后果，引导其自觉遵守烟草专卖各项法律法规，提高卷烟经营零售户的自律能力，预防轻微违法行为演变成重大违法行为。从执法实际反馈效果来看，这种执法模式受到相对人的极大欢迎和肯定，很好地缓和了执法相对方的矛盾和对立，同时，执法人员也借此方法做到了法律宣传和服务指导，取得很好的执法效果。（三）对于未构成犯罪的严重违法行为的经营用户，采用“说理式”处罚方式尽管经营零售户的违法行为事实清楚，依然要求执法人员在执法过程中做到以理服人，尊重相对人的人格权，杜绝用粗暴的手段和方式进行处罚。具体来讲，对于相对人在坚持严格执法的前提下，通过办案人员“口头式”、“文书式”、“证据式”说理等方式，说理主要体现在两个方面：一是违法事实的说理，要求认定违法事实必须有确凿的证据。二是法律依据的说理，主要讲明违法事实与适用法律的关系，使其明白行为的危害性而自愿接受处罚，从而实现法律的教育感化功能，缓解了执法人员与行政相对人的紧张关系，提高了执法的效率和效果。（四）执法过程中发现不属于职权范围的案件，及时移交，确保执法的有效性和严肃性烟草执法过程中，针对违法犯罪行为要将案件及时移交公安机关，对于涉及工商管理职能的案件，及时移交工商管理部门，杜绝超越职权执法情况的发生。2012年1-12月乐陵烟草专卖局在执法过程中移送工商局无证经营案件一起，移送公安机关涉烟案件两起；2013年1-5月，移送工商管理部门案件一起，移送公安机关案件2起。（五）分类管理制度实施以来取得的成绩通过实施分类管理，使执法过程前移，加强了预防和预警机制，减少了卷烟零售户的违法犯罪率。执法过程中采用前置式、预警式、亲情式和说理式执法方式，避免了传统执法过程中单一、粗暴的执法模式，缓和了执法人员与相对人的矛盾，树立了执法人员文明、规范的执法形象，提升了执法专卖人员良好的社会形象。乐陵烟草专卖局实施分类管理执法方式一年来，违法案件呈现下降趋势。2012年共查处违法案件57起，其中假烟案件5起。案件总数2012年57起相比2011年108起下降了47.22%；假烟和烟叶案件2012年5起相比2011年30起下降了83.3%。2012年同一主体同年违法率为1人。2013年1-5月，累计查获违法涉烟案件18起，与2012年1-5月份违法案件23起相比，同期下降了21.74%。处罚后违法户都主动履行处罚，没有一件案件向法院申请强制执行，做到了“零错案”、“零复议”、“零撤销”、“零诉讼”。

二、分类管理方式保障机制的建立

（一）严格执法程序，使执法过程规范化与文明化《烟草专卖行政处罚程序规定》对于烟草专卖执法的程序作了详细的规定，执法过程中必须严格按照这一规定进行执法，在执法程序中必须保障公开制度、告知制度、说明理由制度、陈述申辩制度和救济等制度的落实，体现了执法主体与相对人之间的人格平等，保护相对人的权益。同时，在行政处罚和强制中要确保对违法事实的认定要有充分确实的证据，进行处罚或者送达行政处罚书和强制措施时要告知相对人救济的权利和方式。执法人员特别注意举止要文明、规范，语言要具有亲和力。为此，乐陵烟草专卖局专门制定《执法服务制度》和《文明执法行为规范》等制度，规范执法人员行为和语言，杜绝因行为举止或语言不文明激化矛盾。特别强调作为法律制裁的一种形式，处罚不是目的而是一种手段，要从人性化的角度出发，注重发挥对相对人的教育功能。（二）建立案后回访制度，保障行政强制措施和行政处罚的法律效果乐陵烟草专卖局对于已经结案的案件建立了回访制度，避免过去那种以罚了之的执法方式。该规定要求对于已经办理完毕的案件，要求在结案后六个月内对相对人进行回访，了解相对人是否整改到位，有无新的违法行为。根据不同案件的实际情况，可以采用上门、电话、信函等方式进行回访。特别要求对重大案件必须采取上门回访的方式。另外，回访人员由专门的监察人员进行，以便了解执法人员是否依法行政，接受相对人的咨询，及时反馈相对人对执法措施的意见。通过回访，一方面监督案件的处理的有效落实，同时也调查办案人员的执法程序是否规范、文明，有无违法乱纪的行为。通过对执法行为、执法过程的全方位监督，及时发现执法中的问题，并予以纠正。专卖局定期对案件回访制度进行检查，防止对回访流于形式。自2002年6月以来，乐陵烟草专卖局对案件回访率达到100%。（三）建立争议协调制度，解决行政争议，避免激化矛盾乐陵烟草专卖局根据市执法争议协调制度的要求成立由法制、专卖、内管等部门组成的执法争议协调小组，负责指导、协调和解决执法人员在执法过程中与行政相对人之间发生的争议。行政争议协调主要涉及以下三种情形：行政许可过程中引发的争议；市场检查过程中引发的争议；案件处理过程中引发的争议。除此之外，执法过程中发生的相对人与执法人员的行政争议，在得到相对人同意后，也可以采用争议协调制度。争议协调小组应通过分析原因，找准争议点，讲明所依据的法律法规条款、法律后果，取得当事人的理解和支持，避免激化矛盾。执法方式的改革目前处于起步阶段，随着经济社会的发展和法制环境的改善，我们相信会有越来的适合中国行政管理特色的执法方式涌现出来，并在社会管理中发挥着更重要的作用。

作者：袁志勇王强单位：山东省德州乐陵市烟草专卖局局长