司法鉴定统一管理体制建设现状与内容

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摘要:司法鉴定管理体制改革至今，司法鉴定依旧还在延续分散型的管理模式，并未形成真正统一的司法鉴定管理体制。司法鉴定应实行行政管理与行业管理相结合的管理模式，由司法行政机关负责所有鉴定机构及鉴定人的审核登记、监督管理和违法违规行为的处理等，同时，发挥司法鉴定协会在辅助司法行政机关开展鉴定机构及鉴定人的资质审核、评估鉴定质量等方面的积极作用，促进行业健康、良性发展。

关键词:司法鉴定;管理体制;统一;鉴定机构;鉴定人

2005年之前，我国既有公、检、法职能部门设立并管理的鉴定机构，也有经司法行政机关登记并管理的社会鉴定机构，还有其他单位设立并管理的鉴定机构。鉴定机构彼此之间互不关联，各有主管机关。随着诉讼实践对鉴定需求的增加，多头管理导致多头鉴定、重复鉴定频繁发生，刑事、民事案件因错误鉴定导致的冤假错案时有发生，政法机关之间分散化、形式化的司法鉴定管理体制弊端显现，急需司法鉴定管理体制的改革。2005年，全国人大常委颁布实施《关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》），使司法鉴定开启了统一管理体制建设的征程。然而《决定》实施至今，我国司法鉴定依旧还在延续分散型的管理模式，并未形成真正统一的司法鉴定管理体制。2017年7月19日中央深化改革领导小组第37次会议通过《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》，表明司法鉴定今后仍然要沿着统一的司法鉴定管理体制建设的道路继续前进。本文主要分析了司法鉴定统一管理体制建设的现有状况和基本内容。

一、司法鉴定统一管理体制建设的现状

（一）实质上未形成统一的管理体制。[1]《决定》实施以后，对司法鉴定管理体制最重大的影响主要表现在三个方面：第一，公安机关等侦查机关内设鉴定机构只能承担与侦查相关的鉴定，不再对外承接鉴定业务；第二，法院系统撤销内部鉴定机构，不再从事具体鉴定；第三，由司法行政机关直接管理面向社会服务的鉴定机构。据此，公安机关、检察院、国家安全机关等侦查机关认为《决定》《司法鉴定机构登记管理办法》《司法鉴定人登记管理办法》等仅仅对面向社会服务的鉴定机构及其鉴定人有效。于是，公安部、最高人民检察院、国家安全部门别制定了对其内设鉴定机构及其鉴定人登记管理办法，从而事实上形成了相对分散的管理模式。由此，司法鉴定由先前完全分散、凌乱的管理体制改革为相对分散的管理体制，即司法行政机关主管面向社会服务的鉴定机构，各侦查机关主管其内设的鉴定机构。2008年，中央政法委《关于进一步完善司法鉴定管理体制遴选国家司法鉴定机构的意见》，明确对公安机关、检察院、国家安全机关等内设鉴定机构采取“双重管理模式”[2]，由各个侦查机关具体管理内设鉴定机构及其鉴定人的准入资格、年度审验、监督检查等，司法行政机关对侦查机关内设的鉴定机构及其鉴定人进行备案登记。而事实上，公安机关、检察机关等侦查机关的内设鉴定机构及其鉴定人并未落实司法行政机关的备案登记，使形式上的统一管理体制也未形成。（二）现有的司法鉴定管理体制导致司法鉴定领域。瑕疵鉴定、错误鉴定时有发生现有的司法鉴定管理是将面向社会服务的鉴定机构与侦查机关内设鉴定机构分开管理。一方面，侦查机关对的内设鉴定机构由侦查机关实行内部管理，并自侦自鉴，直接、间接导致部分冤家错案的发生。我国刑事诉讼领域暴露的比较重大的冤假错案，如著名的“佘祥林案”“杜培武案”“聂树斌案”“呼格吉勒图案”等均与侦查过程中的错误鉴定、瑕疵鉴定有较大的关系。而侦查机关在后续开展侦查、移送起诉，检察院审查起诉、起诉，以及法院审判过程中均未纠正现错误鉴定、瑕疵鉴定导致的案件事实认定错误，最终导致案件审理、判决的错误。这与侦查机关内设鉴定机构缺乏外部监督、管理有较大关系。另一方面，司法行政机关对面向社会服务的鉴定机构及其鉴定人进行管理，对鉴定人资质控制不严格，准入门槛设置过低，市场利益又驱动社会性鉴定机构发展迅速，数量增长过快，司法行政机关的管理和监督严重缺乏，加剧了社会鉴定机构鱼龙混杂的局面，导致了部分案件中的司法鉴定质量不高，鉴定意见准确度和可信度较低，鉴定投诉时有发生。（三）鉴定需求增多，侦查机关内设鉴定机构和面。向社会服务的鉴定机构同堂竞技的情况增多，呼唤统一鉴定程序，统一鉴定标准等的出台过去，侦查机关内设鉴定机构主要解决刑事诉讼侦查环节中的鉴定问题，面向社会服务的鉴定机构主要解决民事诉讼中需要解决的专门性问题，二者很少有交叉。随着公民法律意识的增强，公民向法院提出申请委托或者由侦查机关聘请面向社会服务的鉴定机构开展刑事鉴定已经成为刑事诉讼的常态。面向社会服务的鉴定机构和侦查机关内设鉴定机构在同一个案件中针对同一案件事实开展鉴定，但鉴定人的准入条件、鉴定标准、鉴定程序等却不一致，导致以审判为中心的诉讼实践对鉴定意见不知该如何抉择、采纳。这是当前推动面向社会服务的鉴定机构和侦查机关内设鉴定机构统一管理，统一鉴定人资质，统一鉴定程序和标准的最大原因。（四）司法行政机关的管理与法院的使用衔接机制。不健全一定程度上影响司法行政机关对鉴定机构管理的有效性2007年8月23日，最高人民法院《对外委托鉴定、评估、拍卖等工作管理规定》，规定人民法院按照公开、公平、择优的原则，实行对外委托名册制度[3]。意味着社会鉴定机构要想受理法院委托，必须要进入法院编制的名册。法院从审判的角度出发，为了确保鉴定的质量，对司法行政机关管理的鉴定机构和鉴定人进行“择优录用”本来无可厚非，但这在一定程度上影响了司法行政机关对鉴定机构、鉴定人的管理实效，意味着各个法院并不完全接受各司法行政机关对鉴定的管理权。因此，面向社会服务的鉴定机构为了扩大案源，最重要的不是通过司法行政机关的审核登记、监督检查，而是要进入法院系统的“名册”管理。部分鉴定机构及其鉴定人为了能顺利进入法院的“名册”，想方设法向法院攀关系、找路子，影响了司法鉴定行业的良性发展。（五）司法行政机关在实施鉴定管理过程中暴露的问题，难以推动统一管理体制的建设自《决定》颁布实施以后，司法部成立了司法鉴定管理局，全国绝大部分的省、自治区、直辖市的司法厅成立了司法鉴定管理部门。但迄今为止，各级司法行政机关却在对鉴定管理中暴露出诸多问题。这主要包括司法行政机关的管理资源缺乏，管理经费紧张，管理人员少且欠缺专业知识，管理手段单一，难以实现对鉴定机构及鉴定人有效管理。这也是导致面向社会服务的鉴定机构鉴定乱象频出，整体鉴定质量不高，鉴定投诉、争议较多的原因之一。介于司法行政机关本身的管理资源和管理能力，要对所有侦查机关特别是过去曾承担了绝大部分司法鉴定工作的公安机关内设鉴定机构及鉴定人行使管理权限是很难真正有效的，也就难以推动统一管理体制的建立和健全。

二、当前司法鉴定统一管理体制建设的基本内容

虽然说司法鉴定统一管理体制改革中司法行政机关与侦查机关的司法鉴定管理权之争已经是老话题，但今后司法鉴定管理体制改革的基本方向仍然不会变，那就是未来应由中立的司法行政机关对所有的司法鉴定机构及其鉴定人进行统一管理[4]，包括对鉴定机构及鉴定人审核式登记、日常鉴定的管理和监督以及违法违规行为的查处等。但目前要实现司法行政机关对侦查机关内设鉴定机构的实质化管理还只是理论蓝图，把鉴定机构从侦查机关剥离出来后如何保证侦查的顺利进行和保守侦查的秘密目前还未找到解决之道。所以从制度设计的角度出发，以立法的方式强制保证司法行政机关的司法鉴定统一管理权限时机还不成熟。针对目前统一司法鉴定管理体制建设的现状，笔者认为当前统一司法鉴定管理体制建设的内容可以包括以下几个方面：一是落实侦查机关内设鉴定机构及其鉴定人的备案登记制[5]，将备案登记制作为司法行政机关最终实现对所有鉴定机构实质化管理的过渡，但所有鉴定机构先逐步统一准入条件、鉴定程序、鉴定标准和统一违法违规的处理办法等，由司法行政机关会同各侦查机关共同制定覆盖四大类鉴定机构的准入条件和审核登记程序、鉴定程序和标准、处罚办法等管理制度，从制度上保障侦查机关内设鉴定机构和面向社会服务的鉴定机构能得到同步的管理和发展，使鉴定人能力和水平处于同一个层次上。二是完善司法鉴定管理与使用衔接机制。2016年年10月9日，最高人民法院、司法部联合《关于建立司法鉴定管理与使用衔接机制的意见》，明确提出人民法院和司法行政机关要加强沟通协调，促进司法鉴定管理与使用的良性互动。相信该意见的出台，对于人民法院和司法行政机关规范、完善委托与受理程序、确保司法鉴定人履行出庭作证义务等具有重大的实践意义。三是提升司法行政机关管理能力和管理水平。在统一司法鉴定管理体制建设中，司法行政机关应积极在资金、设备、技术、人才等方面拓宽自身的管理资源，大力提升自身的管理能力和管理水平。四是实行行政与行业管理相结合的管理模式。司法鉴定行业完全可以借鉴律师业管理的成功经验，实行行政管理与行业管理相结合的管理模式。由司法行政机关负责鉴定机构及鉴定人的审核登记、日常管理和违法违规行为的处理等，由全国司法鉴定协会制定司法鉴定人执业行为规范，加强行业自律，同时发挥全国司法鉴定协会和地方司法鉴定协会在辅助司法行政机关开展鉴定机构及鉴定人的资质审核、评估鉴定质量等方面的积极作用，促进行业健康、良性发展。

参考文献：

[1]左忠杰．论我国司法鉴定管理体制的建设与完善[J]．哈尔滨师范大学社会科学学报，2019(03):37-40．

[2]涂舜，陈如超．司法鉴定管理的体制变迁及其改革方向[J].河北法学，2020(01):108-123．

[3]同[2]．[4]陈如超．司法鉴定管理体制改革的方向与逻辑[J]．法学研究，2016(01):187-208．

[5]杨德齐，徐明江，王维．健全司法鉴定统一管理体制的路径分析[J]．中国司法鉴定，20150(02):26-33．

作者:唐良艳 张明华 单位:四川司法警官职业学院