中美移民管理体制比较探析

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十八大以来，我国更加重视人才在国家创新发展中的地位和作用，将吸引和开发人才资源提升到新的战略高度，党和国家领导人在不同场合多次提到中国谋求创新发展要“聚天下英才而用之”。2018年3月13日，国务院向全国人大提交了机构改革方案，正式提出拟组建国家移民管理局。3月17日，全国人大正式通过提案，国家移民管理局进入组建程序。国家移民管理局2018年4月2日挂牌成立，当前国家移民管理体制改革调整已基本完成，国家移民管理局已经全面履行法定职能，主动对接服务国家重大发展战略，主动回应出入境及移民管理中的新形势和新任务。在国家人才开发战略大背景下欲“聚天下英才而用之”，国家移民局的组建恰逢其时，任重道远。学习研究典型移民国家移民管理体制，可以拓展视野，把握国际移民最新动态及形势，扬长避短。本文尝试比较分析中国和美国移民管理体制，为我国移民管理提出有借鉴意义的启示。

一、移民概念解析

移民一词的含义通常有两种表意指向：一是指特定的群体（人群），指那些离开常驻国（地区）或国籍国而生活在另外一个国家（地区）的人；另一种是指特定人群在不同国家（地区）之间迁徙活动的总称。我国《辞海》对“移民”一词的解释是：一是指由政府或民间团体大批地、有组织地前往国外某一地区永久定居的人；二是指在一国内部，较大数量的、有组织的人口迁移。本文主要从第一类指向，也就是特定群体（人群）这个角度解析移民的概念。移民，其英文为migrant,《朗文当代高级英语词典》的英文解释为“到另一个地区或国家生活的人，尤其是那些为了工作而迁徙的人”。联合国对移民的定义是：移民是除各国正式派驻他国的外交人员，联合国维和部队官兵等跨国驻扎的军事人员之外，所有在非本人出生国以外的国家定居1年以上的人。国际移民组织将移民定义为：任何一个正在跨越或已经跨越了国际边界的人，或任何在一国之内离开其常居地的人，无论(1)此人的法律地位；(2)迁徙是自愿或非自愿；(3)迁徙出于什么原因；(4)停留的时间长短。对于移民这一概念，国际范围内没有一个明确的具体概念界定。目前，许多国际机构及组织主要参考联合国对移民的定义。当然，大部分国家对移民的分类并不明确，有的国家常常统一称之为外国人（foreigner）。如我国长期以来一直称为外国人。

二、中国移民管理机构设置、职责范围及特点

（一）我国移民管理机构设置。2018年的两会，一个大家关注和热议的焦点是国家机构改革，其中涉及国家移民管理和出入境管理机构改革。根据改革方案，为进一步优化出境入境管理和外国人入境以后在国内的停留居留管理服务，建立健全签证签发协调机制，优化移民管理，去年两会期间，国务院向全国人大提交了机构改革方案，正式提出拟组建国家移民管理局。3月13日，国务院向全国人大提交了机构改革方案，正式提出拟组建国家移民管理局。3月17日，全国人大正式通过提案，国家移民管理局进入组建程序。2018年4月2日，中国国家移民管理局挂牌成立，将原来的边防局和出入境管理局力量整合，将公安部的出入境管理、边防检查职责整合，组建国家移民管理局（加挂出入境管理局牌子），由公安部管理。国家移民管理局垂直管理全国各省（直辖市）出入境边防检查总站，归口管理各省（直辖市）公安厅（局）出入境境管理局（总队）业务工作。我国移民管理机构的设置，是在国家改革和发展的大潮中制度机制不断革新的产物，是在长期总结探索边防管理和出入境境管理实践经验的基础上应时顺势而出的新机构，是现代国际移民管理趋势和我国外国人管理体制沿革的有机结合。组建国家移民管理局、改革完善移民和出入境管理体制，是深化党和国家机构改革的重要组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，是大势所趋、时代所需，将更好地服从和服务于国家发展战略。（二）我国移民管理机构职责范围。截止2018年12月底，国家移民管理体制改革调整已基本完成，国家移民管理局已经全面履行法定职能。国家移民管理局主要职责是，协调相关职能部门制定移民管理政策，负责出境入境事务管理、在口岸检查验放出境入境人员所持用的证件，对居住在边境地区边境居民往来活动进行管理，实施外国人入境以后的停留居留和永久居留管理、负责中国公民因私出入国（境）护照证件的签发，与其他国家或国际组织就出入境（移民）事务展开国际警务合作，归纳起来，其主要职责可分为三大类，也可以称为移民管理机构的三大支柱业务。一是出入境边防检查职责。这一职责由各级出入境边防检查站具体实施。出入境管理法律法规明确规定，国家在对外开放口岸设立出入境边防检查机关，检查机关依法对进入、离开或通过口岸的人员、汽车、火车、飞机、船舶等交通工具以及携带载运的物品和货物进行检查，并实施监护等管理活动。出入境边防检查是我国移民管理工作的主要业务之一，出入境边防检查机关担负着维护国家主权和尊严，保证国家和对外开放口岸安全，维护口岸出入境秩序，便利出入境人员和交通运输工具的通行，为国家的改革开放和社会主义建设服务的职责和任务。该项职能由各级出入境边防检查机关具体实施（出入境边防检查分站、出入境边防检查站等机构）。据国家移民管理局资料显示，2018年全国出入境边防检查机关全年共检查出入境人员6.51亿人次。二是我国公民因私类出入境证件签发。根据《中华人民共和国护照法》及《中华人民共和国普通护照和出入境通行证签发管理办法》的规定，为公民签发普通护照及往来港澳通行证等区域性证件是移民管理机关的一项法定职责。该项职责主要由各级人民政府公安机关出入境管理机关具体实施（出入境管理大队、出入境管理支队等）。近年来，我国公民因私出入境活动急剧上升，每一次的出境游、海外购的热点后面，我们看到的是拥挤嘈杂的人头攒动和不断攀升的数据，但看不到的是一本本证件审核签发的贴心、繁杂与琐碎。据数据统计，自2018年5月至2018年底，全国出入境管理机关共累计审批签发护照等出入境证件、签注1亿多本（张/枚）。三是外国人管理服务。外国人管理，本文专指外国人入境以后的管理，主要包括入境后住宿管理、停留居留管理、就业管理，外国人入境后签证的延期、换发补发，各类居留证件的签发管理等。另外，面对越来越国际化的中国，越来越多的外国面孔，外国人入境后从事违法犯罪活动的情形也在不断增加，对“三非”（非法入境、非法居留、非法就业）外国人的管理也是外国人管理工作中的一项重点也是难点工作。该项职责主要由各级人民政府公安机关出入境管理机关具体实施（出入境管理大队、出入境管理支队、派出所等）。（三）我国移民管理体制特点。1．我国实行国家移民管理局统一领导，地方人民政府公安机关出入境管理机构具体实施的条块结合管理模式。移民管理中的出入境边防检查工作由国家移民局垂直管理，而出入境证件签发及外国人入境后的管理主要由地方各级公安机关出入境管理部门管理，这种模式体现了行政管理中中央事权与地方事权的有效互动，最大限度地发挥了体制优势，激发了活力。2．专业化程度不断提高。从目前已落地的各项措施来看，比如大力推广异地证件签发，“三非”外国人集中整治等等，国家移民管理局已初步发挥专业化效能，聚焦移民管理工作重心和难点，积极主动应对新形势，力求新作为。3．服务意识增强，“放管服”成效明显。国家移民管理局成立以来，接连推出一系列便民利民措施。2018年5月1日起，全国实行办理证件“只跑一趟”，同年9月，推出异地受理证件换补发措施，仅仅不到一年的时间，2019年4月1日起，又推出全国范围内异地办证措施，极大程度地满足了公民的需求和期望。4．信息化程度高。随着电子护照的大力推广以及旅客指纹等生物信息的提取，口岸检查中电子化、自动化趋势明显，目前在全国范围内推行自助查验通道，出入境旅客只需扫描护照证件及指纹信息，即可全程自助完成通关手续，大大缩短了验放时间，方面人员往来。当然，自助查验模式的普及，对移民管理机构的职能和管理模式也提出了新要求。

三、美国移民管理机构设置、职责范围及特点

美国从建国伊始就是一个移民国家，其移民法律政策在不断应时修订完善，在国际移民开发和利用方面一直走在其他国家前列，吸引全球国际移民源源不断流入，国际移民在美国国家建设发展及科技创新等方便发挥了举足轻重的作用，可以说是美国创新发展的活水源头。为服务国家发展战略，美国移民管理体制也在不断适时调整。（一）美国移民管理机构设置。在美国，涉及移民管理方面有专门的管理机构。依据美国移民法，国务院、国土安全部、劳工部、难民安置办公室等部门参与美国移民管理工作，其主要职责任务包括入境前签证签发和居留资格的审查审批、移民就业指导审批、实施非法移民调查遣返及其他处置措施、处理难民安置等问题。而国土安全部下属的移民管理机构是移民法的主要执行机构，具体负责移民管理事务。9.11之后，事件调查资料显示，发动恐怖袭击事件的19名嫌疑犯中，有11名身份不合法，美国社会普遍认为移民归化局把关不严，原移民规划局成为众矢之的，同时加速了美国移民机构改革。2002年11月25，布什总统签署国家安全法，宣布成立国土安全部，旨在防范恐怖主义，增强国家安全，维护边境安全，执行美国移民法，维护信息安全。2003年3月1日，国土安全部正式接替原隶属于司法部的移民归化局的任务，移民归化局解体，其职责由三个机构代替，这三个机构分别是：海关与边境保护局(U.S.CUSTOMS&BORDERPROTECTION)简称CBP；移民和海关执法局（U.S.IMMIGRAGION&CUSTOMSENFORCEMENT），简称ICE；美国公民和移民服务局（U.S.CITIZENSHIP&IMMI-GRATIONSERVICE），简称CIS。（二）美国移民管理机构职责范围。1．海关与边境保护局(CBP)海关与边境保护局主要负责边境安全事务，出入境检查、边境管理、边境巡逻等，边境巡逻队归其管辖。它的业务部门有边境巡逻队、现场行动队、空水路行动队、贸易稽查队、西部联合特遣队。从这些单位的名字上就能看出来，CBP的管理职能具有明显的地域特点，其管理职责及任务是与地域和空间联系紧密，侧重于对“点”和“线”的管理，CBP主要驻守在全美空陆水港口岸和北方、西南边境线。2．移民和海关执法局（ICE）移民和海关执法局主要负责国内执法，如拘捕和驱逐犯有重罪的非美国公民等，非法移民、人口走私、移民欺诈等违法犯罪案件查处的执法职能，并执行驱逐、遣返等。移民和海关执法局是美国第二大执法部门，却不归司法部管。移民和海关执法局的两大业务部门是执法遣返局（ERO）和国土安全调查局（HSI）。ERO下辖遣返处、监护处、执法处、现场行动大队、卫生服务大队、行动支援大队六个单位；HSI下辖国内行动处、国外行动处、情报处、调查项目处、信息管理处、国家知识产权中心、国家安全调查处、任务支援大队八个单位。从以上可以看出，ICE几乎相当于小型的FBI，而真正能体现ICE任务性质的是HIS，其中的人员设置也与FBI相似，有警察（police），有特工（agent）。3．美国公民和移民服务局（CIS）美国公民和移民服务局主要负责美国公民身份的申请、签证的审批、工作许可等授权证书的发放，并为新公民提供服务，是对外国人事务实施管理的主管部门，履行为境内外国人服务的职能，这些业务包括永久居留权、居留资格变更、入籍等申请的审批。（三）美国移民管理体制特点。1．门类划分清晰，层次分明从美国移民管理机构设置来看，其中一个显著特点是部门设置划分清晰，大部门统一，小机构分工。911之后，为确保国土安全，其职能部门设置出发点是有效动员一切资源，这就需要成立一个大部门来实现这一点，避免了政出多头，多部门管理混乱现象，而在具体的工作中又必须做到专业化、精细化，避免出现安全漏洞，所以又分门别类设立小机构。国土安全部的成立体现了大部门的统一，统筹管理美国国土安全，三个移民机构分而治之，则体现了小机构分工，精细化管理。2．信息共享，全程防控美国充分利用信息化网络系统加大对移民的排查审查，建立了强大数据库，相关部门数据共享，国务院、联邦调查局、国土安全部信息共享自动生物计量识别鉴定系统（AutomatedBiometrisIdentificationSystem,IDENT）对移民进行背景审查，从入境前的签证申领到入境检查，以及入境后的跟踪管理，实现了全程防控。

四、制度比较之启示

（一）各部门之间的统筹协调需进一步加强。从我国目前外国人管理实践来看，外国人管理的签证签发、出入境检查、入境管控三个环节中，涉及的主要部门是外交部、国家移民管理局和地方公安机关，而对中国境内的外国机构和停留居留的外国人的管理还涉及到外国专家局、宗教、劳动、工商、税务等部门，部门较多，各部门只负责管理自己业务范围内的事务，这样往往会出现管理真空的现象。在“三非”外国人管理中经常出现违法违规发现难、调查取证难等情况，因此各部门之间的统筹协调需进一步加强，需建立长效统筹机制来提高管理效能，降低行政管理成本。（二）建立大数据平台，实现信息共享。鉴于管理部门多，核查审查手续繁杂，在移民管理各环节应打破部门壁垒，建立数据库，实现信息共享，可以加强防控，从入境前的签证申领到入境检查，以及入境后住宿、停留居留、就业等环节，一人一数据，实现“签证签发—入境—境内—出境”全程掌控，可以及时分析人员流向及动态。（三）建立外部协作机制，提高管理效能。可以借鉴广深港高铁西九龙口岸、港珠澳大桥珠澳通道“一地两检”和“合作查验、一次放行”新型查验模式，在人员流通量大的国家之间，可建立与外国移民机构协作机制，设立办事机构或派驻联络员，提高管理服务的效能。（四）法律法规需要及时更新，并增强可操作性。我国从2013年起实施了《中华人民共和国出境入境管理法》《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》，这是目前对出入境边防检查和外国人进行管理的主要法律依据，从执勤实践反馈来看，目前法律法规不同程度存在着不完善的地方，法律条款过于宽泛笼统，实际操作性不强等。另外，单从名称来看，出入境只是移民管理工作中的一个环节，一部出入境管理法显然不能满足移民管理工作的需要，因此亟待更新法律法规，在对现有法律吃透，灵活有效运用的前提下,适时推动立法，完善现有的法律、法规，颁布中国的移民法。

作者:曹显太 单位:公安边防部队高等专科学校边防检查系出入境管理教研室