探析小型农田水利设施管理体制

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［摘要］针对小型农田水利管理工作中存在的诸多问题和面临的挑战，文章分析了小型农田水利管理的基本现状和存在的主要问题，得出产权模糊、管理主体缺位和管理体制不健全，是现阶段农田水利管理效率低下的根本原因。借鉴古今中外农田水利管理模式及现代企业管理制度，提出了解决目前存在的管理主体缺位和事实上存在的产权虚挂问题的思路和方法。

［关键词］农田水利；水管理现状；水管理模式；管理体系

构建农田水利管理对象一般以小型农田水利设施为主。小型农田水利设施是指，灌溉面积小于0.067万hm2、排水面积小于0.2万hm2的农村灌排水工程。农田水利管理被称为“最后一公里水利工程”，事关农业、农村和农民的根本利益，事关国家水利事业的成效。对国家粮食安全以及农村经济社会发展具有重要意义。针对我国农田水利管理工作中存在的诸多问题和面临的挑战，参考古今中外的相关理论与措施，就深化小型农田水利设施管理体制进行探讨。

1农田水利管理现状

1.1农田水利设施利用现状

现场调查和文献检索表明，改革开放以来尤其是近几年来，我国小型农田水利设施，在投资、建设规模以及重视程度上都发生了积极变化。但问题也是突出的，主要表现在以下两方面。一是大多数小型农田水利设施年久失修，缺乏必要的维护。调查表明，大部分地区的基本农田水利设施，多是20世纪70~80年代的工程，相当一部分渠道还是土渠，防渗率低下，渠道渗漏损失严重。同时，此类渠道每年用于清淤的费用很高，农民不堪重负。由于缺乏足够的经费，维修多是修修补补，需要更新的老设备一直在超期服役。破败的水利设施导致水资源浪费严重，渠系水利用系数大都不超过0.5。二是水利设施的维修、更新和管理缺少必要的经费。水利建设经费，从理论上讲主要是政府出大头，但是多地的调查表明，政府每年对农田水利的投资，大致相当于其实际资金需求的5%左右，而其余的缺额则是依靠地方各级政府和农民自筹的多元化筹资模式解决。

1.2农田水利管理运行现状目前我国农田水利管理模式主要有三种：一是从计划经济时代延续下来的乡镇水管机构（水管站/水管中心等）；事实上，该机构基本处于有名无实的状态，对当地水利管理的作用非常微小。

二是在多数地区建立起来的“水管理协会”，简称“水协”；类似水协的管理模式起源于欧美国家，2000年前后引入我国，是目前在我国发挥主要作用的农田水利管理自治组织。

三是由国务院提出在全国推广的“农村一事一议”办法，水利管理事项只是农村一事一议的内容之一，税费制度改革以来,一事一议模式成为农村集体事物协商的主要形式之一；由于现阶段的农村居民流动性较大，大部分劳动力离家外出打工，组织实施起来难度较大，实施成本也较大，在协调用水矛盾等方面很难发挥有效作用。我国农田水利管理总的特点是：管理主体实质性缺位，管理效率低下，整体运转困难。严重影响农田水利事业的发展。

2小型农田水利管理问题分析

2.1管理主体缺失

管理主体缺位主要表现在已建和在建的农村小型水利工程（包括配套工程）几乎都未能明确产权，形成了“只建不管，只用不管，管用脱节”等诸多怪象。有的工程既无人用也无人管理，甚至有的公益性工程（防洪、水保）不但无人管，而且被肆意破坏，凡大型灌区支渠以下和小型灌区属“集体”所有的工程，其所有权管理主体大多模糊不清。我国小型水利管理的主体缺失问题由来已久，始终未得到妥善解决。在计划经济时代，无论大小水利工程，其所有权和管理权都是属于政府，且所有权和管理权合二为一。改革开放以来，在此方面存在的主要问题是，国家解决了农田水利设施的重点工程之后，小型配套工程国家管不到，集体管不了，农民也管不了。好多时候，许多相关问题不知道该由谁来管。研究表明，造成这一局面的主要原因是小型水利设施的管理主体问题缺位。管理主体缺失是造成我国农田水利管理效率和工程效率偏低的主要原因之一。长期的管理主体缺失，对我国农田水利的建设和可持续发展的影响非常大。有专家认为，管理主体缺失的背后是我国农田水利工程所有权的模糊。由于我国农田水利建设实行的是多头投资，按照谁投资谁所有的原则，很难明确其产权主体。虽然国家作为投资主体，已明确其所有权归国家所有，并委托工程所在乡镇管理，但事实上乡镇并未承担起相应的责任。而这正是所谓的主体缺失的原因所在。

2.2管理体系不健全，管理体制与市场经济脱节

农田水利领域，不但存在重建设、轻管理，还存在着重骨干、轻配套的现象。我国的农田水利管理体制基本上沿袭了计划经济时代的管理模式，虽几经改革，但其核心机制并未得到彻底更新。目前，农田水利基本管理还是实行的至上而下的管理模式，结果是水利设施使用主体基本上处于被动状态。既不承担相应的责任，也没有很好享受应有的权利[3]。尽管也采用了几种辅助管理模式，如水协、一事一议等，但都因缺乏相应的权威性，同时计划经济时代的痕迹较重，与当前农村的实际发展状况相脱节，与我国市场经济大环境脱节，其效率不高是必然的。

3小型农田水利管理体制分析

3.1我国古代农田水利管理的基本经验

水资源是一种公共资源，对于以土地为生的中国农民来说，水就是生命的一部分，地多水少造成的资源利用上的“拥挤效应”必将导致对资源的恶性争夺。在实践过程中人们逐渐探索出了一种既能够合理分配水资源，又能充分主张自己权利的办法。利用民间契约（这种民间契约，大多是通过民间的极端手段，如设置鼎镬赴汤蹈取钱的办法），确定公众认同的水利管理上的公共权威人。虽非官方所委派，但其在民间具有高度的权威性———每个权利人都必须认可。同时也认可其共同确定的运行规则，以保证权威行使权力的公正性。通过该体系的运作，确立了乡村水资源管理的基本秩序。这种秩序也得到了当地官方的认可。史料表明，这种有别于国家正式统治体系的民间公共权威体系，在维系乡村水资源管理秩序方面，的确发挥了不可或缺的作用。这种延续了数千年的古代水利管理模式，给后人的启示是管理机构必须得到大多数用水者和政府的高度认同，其运转必须贯彻权利和义务相匹配的公平、公正的原则。否则很难维系下去。对今天水协管理模式的健全和改革有很大的借鉴作用。

3.2国外农水管理的主要方法

3.2.1国外做法和经验特点

建立了以政府投资为主导，广泛吸收社会资金的多元化投资机制。美国水利投资，联邦政府和地方各占50%；欧盟根据公益性程度确定政府补贴，最高补贴80%，私人性质的的节水和灌溉设施的补贴额度为20%~40%；日本政府只对公益性水利设施投资，其余则推向市场，政府提供补贴。水利设施产权明晰，凡政府作为投资主体的公益性水利设施所有权归政府；对于私人兴建的，政府只做部分补贴或提供无息（低息）贷款，水利设施产权则归兴建者所有。以工补农，水权转让。通过自由结合或政府出面协调，由某城市为乡村或水利管理机构提供资金和技术，兴建节水工程，提高用水效率。其结余的水资源，则划分给提供帮助的城市。澳洲、新西兰、智利以及墨西哥等国家都实行了这样的水权转让制度。鼓励农户积极参与农田水利建设和管理。以农户参与为主要标志的水利灌溉管理模式渐成趋势，这是一种将政府的管理权委托给用水协会的管理模式。在欧洲和北美的一些国家，这种水管理机构大量涌现。同时多个国家鼓励农民或其他个人投资水利事业，政府主要提供低息或无息贷款，还款时间最长可达40~50年，产权则归兴建者个人所有。

3.2.2小型水利投资管理模式分析

关于小型水利的投资模式，世界各国大致都是相似的。但是有两点值得我们关注：一是投资和产权密切挂钩，做到产权明晰。二是鼓励农户参与水利的投资和管理。我国大部分的水协运作效果不尽人意，究其原因是，西方发达国家的水协大都有一套严格的类似现代企业制度的规章制度，并且有专人负责运营，一切行农田水利为都按照企业模式操作。虽然农户也都参与其中，但是这些农户和我们的农户是两个不同的概念，他们基本上都是农场主，是企业法人意义上的农民，他们普遍的经营素质较高。我国的水协基本是沿袭了我们传统的自然经济条件下的行业协会的运营模式，加之农户多是小而散的自然人。

3.3现代企业制度在我国的实施

现代企业制度，指以市场经济为基础，以企业法人制度为主体，以有限责任制度为核心，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为条件的新型企业制度。其中“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”被称为现代企业制度的核心。现代企业制度是针对我国国有企业长期存在的产权模糊，政企不分，管理混乱，效率低下等弊端，在引入发达国家企业管理模式的基础上，结合我国国情提出来的。与传统的国有企业制度以及改革开发以来形成的过渡性企业制度相比，现代企业制度有以下几个鲜明特征：国家依其出资额承担有限责任，企业依法支配其法人财产，从而改变以往政企不分，政府直接经营管理企业，企业则全面依赖于政府的状况。

企业内部建立起由股东大会、董事会、监事会、经理层构成的，相互依赖又相互制衡的治理结构，党组织在贯彻党的路线、方针、政策上发挥监督保证作用。从而改变以往企业领导体制上，权利不明、责任不清，“一元化”领导缺少监督制约，相互扯皮摩擦、内耗过大等状况。企业有明确的盈利目标，改变以往企业办社会，职工全面依赖企业，企业对职工承担无限责任的状况。企业按照市场竞争的要求，形成适宜的企业组织形式和科学的内部管理制度，从而改变以往作为政府行政体系附属物，大而全、小而全，内部管理落后的状况。事实上，我国农田水利管理存在的问题与我国国有企业是一脉相承的，企业的改革目标和现代企业制度的实施，对改革和完善我国农田水利管理制度具有直接的借鉴意义。

4结语

社会主义市场经济要求，一切经济体活动必须主动按照市场法则运行。小型农田水利设施公益性特征比较明显，但其基本要素也符合市场经济活动的特征，将小型农田水利管理纳入市场经济活动范畴是可行的。改变目前存在的管理主体缺位和事实上存在的产权虚挂，有赖于我们进一步解放思想，大胆借鉴现代企业管理模式，充分吸收西方发达国家和我国传统社会的有益做法，依法界定国家、地方和农户的关系，逐步建立一套所有权和管理权相分离，农户参与和企业化经营相结合的具有中国特色的高效的农田水利管理新体制。以提高管理效率和水利用效率，尽快实现水利管理现代化。

[参考文献]

［1］郭四连.房山县农村水利设施建设管理现状与分析［J］.山西水利，2013（9）：3-4.

［2］邱元峰，孟戈，雷声隆.中国农村水利现代化指标体系构建［J］.农业工程学报，2016（20）：171-178.

［3］张晓慧，黄彬彬.借鉴国际经验构建中国农民参与农村水利建设管理机制［J］.世界农业，2014（1）：47-50.

［4］张喜军，王焕炎.传统乡村社区组织中公共权威的合理性刍议［J］.北京航空航天大学学报（社会科学版），2011（4）:7-9+24.

作者:马宝彦 单位:太谷县水务局