浅谈农田水利管理体制改革困境

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摘要:农田水利管理工作是农田管理中的重要内容，关系着农业的发展以及农村经济的进步。但是当前的农田水利管理体制还存在很多问题，需要针对农田水利管理体制的不足做出一定的改革。但农田水利管理体制改革中还存在一定的困境，导致改革不彻底。主要对我国当前农田水利管理体制改革中存在的困境进行分析。

关键词:农田水利;管理;体制;改革

0引言

《水利工程管理体制改革实施意见》颁布后，农田水利管理被纳入到重点管理内容中。随着水利部门对小型水利工程管理体制改革意见的完善，许多小型农村水利工程得到一定的重视。为解决小型水利工程出现的管理主体缺失、工程老化失修、工程管理责任不明确以及效益降低等问题，本文从对水利工程所有权、运行机制以及运作程序等做出改革，从探索专业化、社会化的水利工程管理模式进行分析，促进小型水利工程产权制度的改革。

1制度存在问题

1.1制度错位

通过对农田水利制度的研究发现，在制度的变迁过程中存在错位现象，使得农田水利工程经营者的效益受到影响。随着20世纪末村社集体责任以及农业税的取消，使得村社集体无法通过征收地租的方式实现平衡功能，特别是自从实行以奖代补和一事一议制度后使得该不平衡的形式更加明显，导致现代农田水利工程管理制度的责任平衡机制不断被打破。同时农田水利设施在传统的制度中属于集体所有，所以在经营管理中存在权利、责任和利益不清的情况，进而影响管理效率。制度对水利管理体制的改革具有非常重要的作用，制度不仅能够为改革提供一定的方向，同时也是改革的目标，可以通过改革解决问题。

1.2农村土地制度的变革

农田水利制度的不足体现在水利管理体制改革方面，同时农村土地制度的改革也对农田水利管理体制的改革产生重要的影响，目前我国的土地是以承包方式为基础的细碎耕地模式。农户无法独立解决农田水利供给的问题。因为现行的农村土地制度是以家庭为承包单位的双层经营土地集体所有制，政府给予农民稳定的、长期的土地使用权，并通过《土地承包法》的制定，对农村土地使用权的稳定形式提供有效的保障。这种土地形式降低了土地的经营成本，同时也激发了农户积极参与农田配套基础设施建设的热情。

2组织困境

2.1用水者协会组织

用水者协会指的是一种民间的社团组织，是通过同一个渠道控制用水户，通过其自发的组织和参与而形成的社会团体，能够参与到农民水利灌溉活动中，是当前水利管理体制改革中的重要内容。对部分地区农户的调查以及对用水者协会绩效的考察可知，用水者协会对水资源以及农业的生产等都具有一定的影响性，从而调动农户水利维护和管理的热情。此外除了用水者协会外，还有一些由农户自发组成的小型组织，也对农村水利管理具有重要的影响。但是从当前的用水者协会等组织形式来看，其中还存在很多的问题，从用水者协会的改革过程来看，我国的灌溉管理改革还需要能够保证制度的多样性，并坚持因地制宜原则，不能盲目采用“一刀切”的方式对用水者协会进行推广。同时部分学者认为用水者协会在水利管理中的作用有限，农户们的监督和参与力度不够，进而导致很多用水者协会无法发挥相应的权力，此外协会管理不够透明，使得农民与用水者协会间存在不信任。因此，用水者协会以及其他的组织，虽然当时能够积极地参与到农田的水利灌溉中，并且具有一定的影响性，但其中却存在很多不足，使得协会组织无法发挥相应的作用。

2.2村级组织

在农田水利制度的设计和制定中，需要注重平衡机制的完善，需要能够对农田水利中各方利益的责任进行平衡，同时具有较强的统筹能力。从当前的组织形式分析，乡村组织缺乏有效的统筹能力，导致“去组织化”的趋势使得农田水利存在巨大的困境。通过对农田灌溉的均衡方式进行区分，包括组织对生产以及组织农田灌溉的均衡、强力组织农户灌溉的均衡、微型水利灌溉的均衡以及用水者协会组织用户灌溉的均衡。而当前农村主要是强力组织农户灌溉的均衡、微型水利灌溉的均衡的平衡方式。因此，还需要国家采用强制力的方式为公共设备提供相应的保障，提升乡村的组织能力和统筹能力。

3社会困境

3.1乡村特点的影响

通过对乡村水利社会基础的考察可知，当前很多农村都出现分层缺失和记忆缺失的情况，使得在乡村治理过程中出现了瘫痪型村庄以及盈利型经济的循环情况，导致乡村的水利供给存在严重的不足。虽然乡村的性质对公共设备的供给会存在一定的影响，但是也会为组织体制提供有效的创新空间。乡村性质是一种传统的地域文化，在村庄文化、舆论以及政策等方面的影响下，可使少数人的不合作想法和行为受到有效的约束，进而使得集体行动可以更好地实现和进行。同时随着乡村组织的推动，村民们也更倾向于小微型农田水利设施的建设，而不是加入到用水者协会等相关的组织活动中。在市场经济条件驱动下，村民们表现出一种特殊的公正观念，农民不根据自身的实际情况计算利润，而是通过与他人利益的对比来衡量自身的行动。这种特殊的公平感使得农户热衷于在熟人社会中进行攀比，进而因为彼此间的嫉妒，导致水利管理的合作无法实现。

3.2社会环境以及个人异质性影响

社会环境和个人异质性也会对小型农田水利的管理体制改革造成一定的影响。随着社会经济的发展，农业的弱质性也逐渐显现出来，主要表现在劳动力的素质降低，政府在农民收入的切入点中存在偏差。农业的弱质性导致基层政府以及农民对小农水利设施的积极性发生弱化。

4结束语

小型农田水利工程的利益主体以及公共属性的分析可以为小型农田水利管理体制的改革困境提供有效的依据。不同的小型农田水利的利益主体不同，运行形式存在区别，从而使得改革困境的成因也无法一概而论。需要从制度、组织和社会3个方面对水利管理制度改革进行综合整理，从这3个角度进行针对性的改革。

参考文献

［1］刘敏．农田水利工程管理体制改革的社区实践及其困境:基于产权社会学的视角［J］．农业经济问题，2015(4):78-86．

［2］吴多娇．农田水利工程建设存在的问题及发展建议［J］．农业科技与装备，2013(7):51-52．

作者:王兴华 单位:河南省农田水利水土保持技术推广站