城市水务管理体制改革思考

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我国从20世纪90年代开始陆续开展城市水务管理体制改革。这一改革适应了经济社会发展需要，由点到面，逐步在全国推广，成为水管理体制改革领域的一项重要标志。多年的改革实践表明，在一些规模较大、经济发展程度较高的重要城市，如北京、上海、广州、西安、成都等，水务改革的成效尤其突出，在提高城市水管理效率、促进城乡公共水服务均等化等方面发挥了重要作用，为城市水务管理工作树立了标杆。当前，这类重要城市已具有水务管理方面的良好基础，应进一步推动其改革走向深入，并发挥其示范引领作用，从整体上提升我国城市水公共服务水平。基于此，本文就重要城市水务管理体制改革提出若干思考和建议。

1重要城市水务管理体制改革的基本情况

本文选取了4个直辖市、5个计划单列市、27个省会城市和44个重要地级城市，总计80个城市列入调查范围。其中，重要地级城市的选择，主要考虑人口规模和经济发展程度。在80个重要城市中，根据2014年底的统计数据，53个城市进行了水务体制改革，占总数的66.25%，其中，成立水务局的46个，占总数的57.5%;由水利局承担水务管理职能的7个，占总数的8.75%。重要城市水务体制改革实施情况如图1所示。图1重要城市水务体制改革实施情况统计就各项水务管理职能而言，在已成立水务局或由水利局承担水务管理职能的重要城市中，水行政职能纳入水务管理的有53个，占100%;城市防洪职能纳入水务管理的有46个，占86.79%;城市供水职能纳入水务管理的有34个，占64.15%;城市节水职能纳入水务管理的有43个，占81.13%;城市排水职能纳入水务管理的有29个，占54.72%;污水处理和回用职能纳入水务管理的有29个，占54.72%。各类城市水务职能落实情况如图2所示。

2对重要城市水务管理体制改革的基本认识

我国的水务管理体制改革，是城市政府根据城市水问题综合治理的现实需求自发开展的改革。而随着改革走向纵深，不仅显示出水务体制在解决城市水问题上的巨大优势，同时也高度契合了城市现代管理和行政职能转变的方向。如今这一改革已走过20余年发展历程，重要城市的改革实践反复印证了一些客观规律，说明其拥有内在的优越性和吸引力。2.1水务管理体制是城市现代化管理的重要体现，是顺应我国城市化进程的必然趋势。事实证明，城市水务管理是伴随我国城市化发展进程而产生，并随着城市化不断发展而壮大的。现代化的城市管理是以城市基础设施和城市公共资源为主要对象，以发挥城市经济、社会、环境整体效益为特征的综合管理。具体到涉水事务管理，要求将体现在社会效益的防洪除涝、体现在环境效益的水环境保护和污水排放处理、体现在经济效益的城市供水集中在一起，按照水循环的客观规律进行科学管理。正是由于城市化过程中日益严重的水问题催生了水务体制改革，而改革的实践也表明，越是城市化进程快的地区，水务体制改革的程度越深，越被认可和接受。如图3所示，对全国31个省(直辖市、自治区)的水务体制改革比例与城市化率(城镇人口比重)进行了统计学上的相关性分析。结果表明，两者存在显著相关。随着我国城市化进程不断加快，水务体制改革优越性将日益体现，被认可的程度将越来越深。2.2水务管理体制有助于统筹解决城乡水安全问题，是城乡发展一体化的重要实践。通过实施水务管理，统一调配水资源，统一规划和推进城市与农村的水务基础设施建设，一方面保证城市的发展规模布局与当地水资源条件相匹配和适应经济社会发展需要，提高城市防洪安全、供水安全与生态环境安全保证率;另一方面有效解决农村水公共服务不足问题，为农村健康发展提供保障。水务管理体制为实现城乡一体化发展的水安全、水服务保障提供有力支撑。2.3水务管理体制响应了国家行政体制改革方向，是促进水行政职能转变和提升水治理能力的必然要求。水务管理体制是水行政管理职能的重大变革。通过水务体制改革，从指导思想、工作领域、管理模式、队伍建设、组织行为、服务手段、管理办法和管理观念等进行全面调整和转变，建立起适应新时期治水方针，符合市场规律要求的现代水管理体制。更多通过发展规划、行业政策、市场准入、服务监管等各类手段进行行业管理，把政府该管好的管好，把该由市场管理的交给市场，实现水公共服务方式的创新，促进水公共服务水平的提高。

3重要城市水务管理体制改革存在的主要问题

一是部分城市水务职能调整不到位。部分城市未实现职能的完全调整，特别是不少城市未将排水、污水处理两项职能纳入水务管理范畴。水务与城建、环保的分工协作未完全理顺，一定程度上提高了协调成本，也给行政相对人的生产经营活动造成影响。二是水务监管方式和管理能力仍有待提升。一些城市尚未及时实现职能转换，传统监管机制难以适应对水务市场监管的要求。一些城市开展特许经营后，迫切需要发展以法律手段和经济手段为主的监管手段，但目前对水务市场的有效监管手段和规则体系的构建还有待加强。三是水务发展利用市场机制仍不充分。一是引入市场机制的范围偏窄，集中以吸引资本投入为主要目标，而对水资源需求管理和产权管理方面，利用市场机制的作用仍不充分。二是对于价格的杠杆作用发挥不够深入，节约用水激励机制仍不健全，节水效果有待提升。三是对于市场竞争引入不到位，市场准入和退出相关规则还不健全。四是水务社会管理和公众参与有待加强。用水者参与程度不够，不利于各项水务职能落到实处。需要尽快畅通用水者利益诉求的渠道，完善水务运行质量问题的监督、反馈与解决机制，创造政府、企业、社会共同参与的水务管理形态。

4重要城市水务管理体制改革的总体思路和对策措施

4.1总体思路。党的十八大和十八届三中、四中、五中全会提出了加快政府职能转变、推进国家治理体系和治理能力现代化、推进新型城镇化、健全城乡发展一体化体制机制、推进城乡公共服务均等化等方面的要求，针对国家水安全保障提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水新方针。新形势要求有新思路，新任务要求有新起点，以推动实现重要城市水务管理体制向纵深发展。要注意发挥已经开展水务一体化管理并取得良好成效的重要城市的典型示范作用，通过制度竞争，在制度实践中体现水务一体化管理的效果，带动更多城市实施水务管理体制改革。针对已经实施水务一体化管理和尚未实施水务一体化管理的重要城市，进行分类指导，因地制宜明确重点任务。4.1.1已成立水务局并实现各项水务职能统一管理的城市。这类城市水务各项体制机制建设已经初步成型，应着眼于水务体制和机制的不断创新，实现更高层次和更高水平的水务管理和运营形态，从而起到示范引领作用。特别要努力实现政府职能转变和管理机制转变，全面推进水务综合执法。还要培育大型水务集团，构建统一的水务市场准入、市场竞争和市场监管规则，创新社会资本参与模式，不断改进公共水服务质量。4.1.2已经成立水务局但未完全实现水务职能统一管理的城市。这类城市推进水务管理仍面临一些制约因素。未来改革要注意抓住新型城镇化这一利好因素，通过统筹资源管理和发展规划，提供更有力的水公共服务设施支持城市化发展，在这一过程中体现水务管理体制的优势，来达成扩大改革面的目标。要在资金、人员、运行等各方面加强沟通与协调，争取尽快完成管理职能的全面调整。要引进各类人才，加强业务培训指导工作，不断提高水务管理能力和水平。4.1.3未开展水务管理体制改革的城市。尊重当地政府对其自身情况的考虑，发挥已经改革的重要城市的示范引领作用，体现水务管理的优势，通过制度竞争，逐步推动完成水务管理职能的调整和转变。对于没有开展水务体制改革，但较好实现部门协调和水务工作高效开展的城市，上级相关行政主管部门应总结良好经验，为丰富城市水务管理的协调机制建设提供借鉴。4.2完善重要城市水务管理体制的对策措施。第一，加快水务管理职能和管理方式转变。推进涉水事务管理机构、职能、权限、程序、责任法定化，加快研究制定并全面详细的涉水事务权力清单，全面涵盖行政审批、行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收等各类权力，明确各级及各部门责任边界及认定方式。推进水工程建设规划同意书、建设项目水资源论证、洪水影响评价、水土保持方案、涉河建设项目、水利基建前期工作等审查审批项目分类合并实施。对取消的审批事项，要加强行业指导和事中事后监管问责，落实考核评估措施。第二，创新城市水公共服务提供方式。创新水务公共财政资金投入支持方式，从支持项目改为购买产品和服务，将财政支持与水公共服务效果挂钩。具体而言，就是要大力发展专业化水务运营市场，清晰界定政府与企业各自应负的责任以及各自应承担的风险，在逐渐完善水公共设施政府投入支持、水公共服务政府购买制度的基础上，建立相应的水务企业绩效评估和奖惩制度。水务企业(运营者)与政府(监管者和服务购买者)分别作为独立主体运作，企业提供优质服务时应获得足额成本费用补偿并获得奖励，企业提供的服务不合格时应受到相应处罚。由此促进城市水服务水平和运营效率的不断提高，并保证水务运行安全。第三，整合水务产业结构，培育新常态下水务产业经济增长点。未来伴随着我国新型城市化进程的加快，水公共产品和水公共服务的需求必将迎来一个快速发展期。一方面，大规模供排水管网改造将对相关市场形成强力拉动，另一方面，一些潜在的新兴环保和资源节约利用产业，如节水灌溉、雨水利用、再生水利用、海水淡化、污水治理等，必将带来水务产业发展新的增长点。水务产业发展，要以一批上规模、经验丰富的水务集团作为基础。我国当前多数供排水企业经营仍呈现区域分散的特性。建议各地政府积极创新制度和政策，鼓励和支持水务企业迅速壮大，加快在我国形成一批资本雄厚，股权清晰，具有现代企业治理结构，达到一定国际影响力的水务集团。第四，健全城市水务PPP模式政策支撑。加强顶层设计，理顺水务PPP项目涉及的财政、投资、融资、价格、市场准入、服务质量监管等多个方面与环节，构建系统的水务PPP项目优惠政策体系。一是根据项目性质，综合考虑建设成本、运营费用、实际收益率、财务中长期承受能力等因素，对水务项目维修养护和管护经费给予适当补贴，合理确定财政补贴的规模和方式。二是通过挖掘配套项目资源、授权提供配套服务、开发副产品等方式，如土地资源、旅游资源、物业资源等，作为必要的运行补偿，从而提高项目吸引力。三是合理优化项目内容和结构设置，包括:对大项目进行适当分割，按功能、效益对投资进行合理分摊，部分内容采取PPP模式;对小项目打包运作形成规模效应，降低单位产品成本;将盈亏状况不同的产品捆绑，平衡利润目标。第五，强化城市水务专业监管体系。确立规范的水务市场准入与退出规则，强化对水务企业生产成本、产品和服务质量、运行安全、应急处置等方面监管。推动水务综合执法，逐步建立集水资源管理、水工程、水环境保护、节排水监管、水保、防汛、水文设施保护于一体的水务综合行政执法队伍，推进形成统筹城乡水务执法网络，保证执法履职到位。加快水务信息化建设步伐，推进现代通信技术、互联网技术、遥测遥感技术等在水资源管理、防汛防旱调度指挥、水务工程运行管理等方面的应用，升级改造水务决策支持系统，提高管理现代化水平。第六，加强水务社会管理和健全社会监督参与机制。健全社会组织参与水务决策和监督机制，充分发挥独立、专业、公信力强的社会中介机构和专业机构的作用，委托进行采样取证、现场稽查、检查评估等工作，加强专业性、独立性以及公信力。完善水务运行质量问题的信息反馈与解决机制，丰富监督渠道和手段。全面拓展公众参与的内容，建立用户需求导向理念，建立健全信息机制，确保水务管理过程公开和透明，促进水务决策的科学化、民主化。

作者:王亦宁 陈博 单位:水利部发展研究中心