慢性病防治管理体制论文

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1慢性病防治形势严峻

值得注意的是，尽管慢性病患病率上升是各个国家在工业化、城市化过程必然出现的一种社会现象，但与相同经济发展水平的其他国家相比，我国是在第一次卫生革命（控制传染病为主）任务尚未完成情况下，又面临第二次卫生革命（控制慢性病为主）的挑战，必须妥善应对。三是原因多样化。目前导致慢性病高发和防治不力的原因是多方面的，有些问题是由于体制不健全导致的，有的是特殊国情和经济社会发展到一定阶段必然会产生的，有的问题是由别的问题间接产生的，有的并不是慢性病防治本身的问题而是整个宏观体制的问题。在完善慢性病管理体制的时候必须对各种原因进行明确的区分，以免提出过高的不切实际的目标。值得欣慰的是，中国从2005年以来开始启动新一轮的医药卫生体制改革，为慢性病防治工作提供了很好的契机，因为从医药卫生体制的整体出发推进改革有利于从宏观上统筹谋划慢性病防治工作。2009年出台的《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》将保障人民健康为中心作为医药卫生体制改革的出发点和落脚点，在关注当前十分突出的医药费用上涨过快，个人负担过重的问题外，还提出要进一步提高人民群众健康水平。在具体策略上要求强化公共卫生服务体系与基层医疗卫生服务体系，保障老百姓“少得病、晚得病、不得大病”，降低慢性病的患病率，引导医疗卫生机构使用适宜人力、适宜技术、适宜设备和基本药物等。新医改方案虽然没有对慢性病防治提出明确、具体的工作目标要求，但方案提出来的全面加强公共卫生服务体系建设（包括疾病预防控制、健康教育等专业公共卫生服务网络），加强对严重威胁人民健康的慢性病的监测与预防控制，推动基层医疗机构提供慢性病管理和康复服务，最大限度减少主要健康危险因素，提高国民整体的健康水平，这些改革措施为我们进一步加强和完善慢性病防治体系提供了重要的政策支持。针对上述要求，有关部门正式提出要制定和实施“健康中国2020”战略，主要目标就是到2015年，使我国保健水平位于发展中国家的前列，到2020年使全体人民的健康水平接近或达到中等发达国家水平，面对多重疾病负担带来的严峻挑战，要实现上述目标还有很多的工作要做，这就要求我们比以往任何时候都要更加重视慢性病防治工作。

2新医改背景下慢性病防治管理体制的问题

在现行卫生管理体制中，卫生行政部门、疾病控制机构、专病防治机构、基层医疗卫生机构、医院以及健康教育与健康促进机构等分别履行着不同的慢性病预防与控制工作职责和任务。卫生行政部门负责区域内慢性病预防控制工作的组织领导与协调；各级疾控机构分级负责辖区慢性病辖区慢性病监测和干预工作；各级专病防治机构或是指定专科／综合医院承担本地区慢性病的预防、治疗与康复以及技术指导与培训工作；基层医疗卫生机构在上级疾病预防控制机构的管理指导下，承担基层疾病预防控制工作；各级医院做好慢性病健康教育和知识宣传以及对辖区基层医疗卫生机构的业务指导等；各级医疗保险经办机构对慢性疾病及相关治疗项目的费用支付进行资格认定和审批。这种体制与慢性病综合防治的要求总体上是适应的，但也有一些突出问题，必须引起关注。一是增强慢性病防治的综合性。我国总体上已经确立了慢性病综合防治的原则，但尚停留在理念层面，多年的工作实践也形成了一种固定的认识，以至于相当多的人认为慢性病防治工作只是卫生部门的事。慢性病防治以医学措施为主，较少考虑政策、法律、经济、环境手段，其它部门没有动力参与慢性病防治工作，责任相对淡化，统筹协调的力度较小，造成与慢性病防治相关的管理环节被人为的割裂，直接影响了慢性病防治的整体效果。二是明确慢性病防治的工作机制。中国慢性病防治工作开始逐步走上法制化、规范化的轨道，但受各方面因素的制约，慢性病防治中的职责划分仍然存在较多的弊端。各地虽然加强了公共卫生体系建设（包括防疫站、疾病控制中心、各种专病防治机构、健康教育机构等），但机构设置、人员编制等方面的政策还不够明确，疾病预防控制机构履行职能不到位。社区卫生服务机构缺乏主动提供慢病预防保健服务的动力，转而将工作重点放在与医院抢病人。全社会的健康教育等还没有形成制度化的工作机制，根据有关研究，目前的社区医保衔接尚处于较低层次。三是加强慢性病防治中的部门和机构协调。首先，卫生与社保部门在管理方面存在认识分歧，社保部门认为社区卫生服务根本达不到定点资格，原因是卫生部门过分关注大医院发展忽视社区卫生服务，卫生部门反过来说这是社保部门不支持的结果。其次，卫生系统内部协调困难。在实践中，医疗机构管救治，疾控机构管预防的认识是根深蒂固的，直接导致了医防严重分离，不利于慢性病防治的一体化。医疗资源的整合利用效率低下，正是非典初期信息不畅的重要原因之一。再次，慢性病防治的集中管理要求与属地化的卫生管理体制存在矛盾。四是慢性病防治各运行环节的衔接问题。目前慢性病的管理存在只检查，不干预；重检查，轻干预；或检查与干预脱节的现象，卫生保健系统的防治职能相互分割的卫生管理模式使处于高危状态和有健康需求的人就处在防与治的真空地带，形成较大的隐患。医疗保险管理机构在推进慢病社区综合防治存在着一定的困难，而且现有的政策还仅仅限于慢性病门诊“特种疾病”报销，实际上只是让社区卫生服务机构履行医院门诊的职能，弱化了综合防治职能。沟通基层医疗机构与医院的“守门人”制度和“双向转诊”制度尚未建立，是构成上述问题的主要原因。由于慢性病防治工作与卫生与医疗保障体系直接相关，慢性病防治的管理体制必须在卫生与医疗保障管理体制的整体框架中设计。2009年通过的医改文件将医药卫生管理体制作为医药卫生体制改革的重要内容，提出了要建立协调统一的医药卫生管理体制，实施属地化和全行业管理，即所有医疗卫生机构（包括各类医院、疾病控制机构、专病防治机构以及基层医疗卫生机构等），不论所有制、投资主体、隶属关系和经营性质，均由所在地卫生行政部门实行统一规划、统一准入、统一监管。这能够从体制上保证卫生行政部门对各类医疗卫生机构的慢性病防治职能进行有效的整合和调控。值得注意的是，医改文件对公共卫生和医疗服务体系进行了区分，意图是突出公共卫生的特殊性和重要性，适应当前专业公共卫生机构和医疗机构分设的格局，更好的贯彻预防为主、防治结合的方针，这与慢性病防治的工作规律是一致的，应该要坚持，当然也要加强两者之间的协调。目前比较不确定的是卫生服务与医疗保障的分与合。为改善效率，大多数国家将卫生服务体系和医疗保障体系按照供需职能从体制上分离，对分离后的卫生服务体系和医疗保障体系有两种管理形式，一种是将两大体系交给不同部门分别管理，另一种形式是两大体系由一个部门集中管理。我国卫生服务体系和医疗保障体系的关系比较复杂，以上两种管理体制并存。其中城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险与卫生服务体系分别由社会保障部门与卫生部门管理，新型农村合作医疗则采取卫生部门“一手托两家”的管理体制，一些地方进行了整合，做法不一。从国际情况看，近些年来主要发达国家正越来越强调医疗保险制度对健康的促进作用，逐步将医疗保险发展为健康保障，关注目标逐渐从控制医疗费用转移到改善居民健康，相应的在管理体制上要求统筹管理卫生、医疗保障及有关的健康事务，形成保障全民健康的大部门体制。笔者曾经提出过一种卫生与医疗保障管理体制改革的思路，即首先应该实现医疗保障经办机构的整合，在卫生行政部门和社保行政部门正确转变职能后，应借鉴国外发达国家的经验，把国民健康保障提到战略高度，构建卫生与医疗保障的大部门体制。这种改革思路尽管还只是一种理论设想，有待进一步推敲和论证，但从长期看，不管未来卫生服务体系与医疗保障体系是分还是合，加强卫生服务体系与医疗保障体系的协调与沟通都是必要的。目前国家和省一级均成立了由多个部门组成的医改领导小组，尽管该小组只是一种阶段性工作机制，但由于医药卫生体制改革本身是一项长期而艰巨的改革工作，医改领导小组应该具有一定的稳定性，客观上也能发挥卫生与医疗保障大部门的类似功能，在医改领导小组框架下亦能统筹各方面的力量加强慢性病防治工作。

3完善慢性病防治管理体制的改革建议

3．1建立高层次的慢性病防治领导小组机制，统筹慢性病综合防治管理工作

为协调推进慢性病防治工作，应建立包括卫生、社保、财政、发展改革、宣传、教育等部门为成员单位的慢性病防治领导小组（以卫生部门为主），由政府分管领导任组长，负责制定慢性病防治的总体规划，协调各个部门之间的关系。目前最需要在基层建立稳定的慢性病防治领导体制和工作机制，根据现行基层社会管理体制，可以考虑成立由社区卫生服务中心、居民委员会（村民委员会）、辖区居民等相关机构和人员参加的慢性病防治领导小组，定期召开慢病领导小组会议。可以依托各级卫生部门（以疾病控制中心和专病机构为主，包括各级医疗机构）成立慢性病防治技术小组，负责本区域内慢性病防治规划与目标的具体实施，组织协调慢性病防治管理机构与辖区医院、社区卫生服务中心之间的慢性病管理工作，建立健全慢性病防治管理网络，由慢性病防治专业机构专家、临床医学专家、流行病学专家等共同组成慢性病防治专家小组，为慢性病防治在技术上提供保障。在此基础上，应尽快整合《全国慢性病预防控制工作规范》、《国家基本公共卫生服务规范》、各类慢性病相关规范和指南等规范，形成统一的慢性病防治工作规范，有效衔接预防、治疗、康复等各环节，分工协作，各负其责，最大程度提高慢性病的防控效果。

3．2建立综合性的预防保健体系

要按照国家有关规定，建立适应慢性病防治需要、分工明确、布局合理、衔接顺畅的国家、省（直辖市、自治区）、地市、县四级疾病预防控制机构，并尽快设立职责明确、功能到位的慢性病防治科室，加强慢性病防治在疾病预防控制整体工作中的力度。应将分散在疾病控制、妇幼保健、卫生应急、爱国卫生、精神卫生等部门的健康教育职能集中起来，由健康教育机构统一行使，真正对健康教育工作负责。各类专病防治机构要在自身职能范围内做好各项工作，可以考虑在适当的时候，根据致病原因和技术路线等因素的筛选，将专病防治机构进行整合，也可与疾病预防控制机构合并，整合机构的技术力量。通过医学上的分类，将一些在前期干预效果较好的项目作为基本公共卫生服务向全民免费提供是从整体上改善慢性病防治绩效的有效手段。公共卫生服务的组织形式与一般医疗服务的组织方式有着很大的不同。一般医疗服务需求发生不规则和难以预料，但公共卫生服务需求却是比较稳定的，具有非风险的特征。鉴于这种特征，通过工资制支付公共卫生服务提供者，相对于按照服务项目支付卫生服务提供者，会产生最低的治疗指导和治疗过程，而有更多的预防性服务。基层医疗卫生机构是公共卫生和医疗服务体系的结合点，承担着公共卫生和医疗服务的多重任务，接受专业公共卫生机构和二、三级医院的业务指导。在面向人群服务方面，还承担着健康“守门人”的作用，负责转诊和分流病人，即面向居民提供连续、全面的公共卫生和医疗服务，要进一步发挥发挥基层医疗卫生机构在开展预防、保健、健康教育和心理咨询方面的作用，慢性病患者可通过基层卫生服务机构获得慢性病防治知识、接受慢性病社区管理、在社区卫生专业人员的帮助下，接受医院治疗，以及获得医疗补贴、医疗保险经费报销或者得到医疗救助。

3．3构建各类医疗机构之间在慢性病防治中的衔接机制

疾病预防控制机构在慢性病防治中应该发挥关键的组织协调和技术指导作用，掌握居民的慢性病患病、死亡及危险因素的流行特征，对慢性病基层管理过程和效果进行督导和评价等。随着医疗保障制度不断完善，医疗保障基金成为卫生筹资的主要来源之一，要进一步将符合条件的社区卫生服务机构纳入医疗保险定点医疗机构的范围，引导参保人员充分利用社区卫生服务。医疗保险管理机构可实行慢性病专病定点制度，即授予定点医疗机构向医疗保险参保人员提供某种特殊慢性病的诊断、治疗以及健康管理服务，获得定点资格的医疗机构对患有特殊慢性病的参保人员从预防、健康教育、治疗、康复护理等多个环节实行健康管理。事实上，医保基金购买慢病社区综合防治有助于医保基金的节约。慢性病一般病程较长、医疗费用较高，且多数在大医院门诊接受治疗，一般个人帐户无法满足需要，由于统筹基金可以用于支付住院费用，从而诱使某些处于康复期的慢性病病人选择继续住院治疗，从而浪费医保基金。同时，通过按人头付费、总额预算制等方式，医疗保险可以有效地进行基金管理，防止由于供方诱导需求或需方过度利用服务带来基金风险。在提高慢性病防治绩效方面，分级治疗和转诊制度发挥着重要的作用，但在现行的卫生管理体制下，没有隶属关系的医疗机构间，难以自发建立有效的双向转诊机制，一个可能的选择是在城市由大型综合性医院开办社区卫生服务机构，形成大型医院与社区卫生服务机构的联合体或医疗服务集团，双向转诊机制由机构（集团）内部确定。过去一般认为慢性病是富贵病，防治重点在城市和经济发达地区，实际上农村慢性病问题也十分严重，需要高度关注。随着筹资水平不断提高，可以而且应该逐步将某些慢性疾病纳入新农合报销范围。农村卫生服务与城市卫生服务的主要区别在于需求严重不足，即有些卫生服务项目虽然对慢性病干预的效果非常好，但农村居民不太愿意主动购买，卫生服务机构也无法按照等价交换的原则建立服务，只能以远远低于成本的低收费方式才能够为农村居民接受，卫生服务机构一般对提供这类服务的主动性较差，为缓解这一矛盾，建议加快实施乡村卫生服务管理一体化，即在县级卫生行政部门统一规划和组织实施下，以乡镇为范围，对乡镇卫生院和村卫生室的行政、业务、药械、财务和绩效考核等方面予以规范的管理体制。

3．4鼓励社会力量和个人共同参与慢性病防治工作

随着人民生活水平的提高，营养状况根本改善以后，不良的饮食结构和行为方式导致慢性病的危险因素明显增加，但这种影响比较隐蔽，如果健康教育却没有跟上，慢性病就会伴随患者一生，直接危及下一代。一些跨地区比较研究显示，某些慢性病发病人口的比例与经济发展水平之间存在着明显的反向变化关系：城市超过农村，发达地区超过欠发达地区。最根本的方法是改变不合理的饮食结构和行为方式，但个人生活方式和膳食结构形成十分复杂，而且具有一定的稳定性。要进一步加强国民健康教育，提高国民对慢性疾病的知晓率和自我保健意识，健康教育的实质就是促使个体或群体改变不利于健康的行为生活方式。2009年国家医改方案已经提出医疗卫生机构及机关、学校、社区、企业等要大力开展健康教育，充分利用各种媒体，加强健康、医药卫生知识的传播，倡导健康文明的生活方式，促进公众合理营养，提高群众的健康意识和自我保健能力。卫生工作与群众运动相结合是我国的卫生工作方针之一，群众性卫生组织是发动群众参加，开展群众性卫生工作的组织保证。要积极发挥爱国卫生运动委员会、中华医学会、中国药学会、中国红十字会、中华预防医学会等群众性卫生组织的作用，集中不同组织的优势共同服务国民健康状况的改善。开展以控制体重、改善血脂异常、控制糖尿病并发症、控制高血压为目标的健康管理服务，是当前和今后一个时期的主要消费热点，这方面的需求会随着人们生活水平的不断提高而迅速上涨，并形成巨大的服务需求群体，应鼓励商业化健康管理机构提供慢性病防治服务，同时加强监管。

作者:单大圣单位:国务院发展研究中心