高速公路建设管理模式分析

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高速公路建设管理模式是在高速公路建设及运营过程中运用科学有效的组织管理方式，使得项目在质量、进度、造价及后期管理中达到最优状态的一种建设管理模式。高速公路建设有利于推进现代化社会的进程，加速经济发展，其建设管理水平直接影响建设项目的质量和社会经济发展环境，因此，在高速公路建设管理过程中运用科学合理的建设管理模式显得尤为重要。目前，很多学者对高速公路管理模式进行了相关研究。有学者运用层次分析法，结合模糊综合评价对大型高速公路建设项目的几种建设管理模式进行评价分析，认为代建制最适合大型高速公路建设项目管理模式。在代建制模式下对政府、项目业主、监理和施工方等相关利益方进行了责任、权利和利益等相关问题的明确，并运用具体案例对大型高速公路建设项目进行管理优化研究；有学者对我国高速公路管理模式进行了分析，并针对其中存在的问题提出了相关建议；有学者从高速公路的管理功能、经济、社会环境影响方面对高速公路管理模式进行了评价研究。笔者主要对浙江温州高速公路管理模式进行SWOT分析，从定性角度分析建设指挥部管理模式和项目业主管理模式的优势和劣势，以及在社会宏观环境中所面临的机遇与威胁，为完善高速公路建设管理模式提出建议。

一、高速公路建设管理模式

我国自修建高速公路以来就出现了多种建设管理模式，主要有以下几种类型。

1.政府组建指挥部自行管理模式

指挥部自行管理模式基本上实行政府投资项目建设惯例，即政府成立高速公路领导小组，组建指挥部负责项目的建设管理，由沿线地方政府组建地方指挥部，负责征地拆迁、政策处理等工作。比如，杭金衢高速公路、温州大桥、沪杭甬高速公路建设均采用政府组建指挥部自行管理模式。

2.项目业主自行管理模式

项目业主自行管理模式是由项目业主组建项目法人负责项目的建设管理，由沿线各县、市、区地方政府组建地方指挥部。项目法人和地方指挥部订立协议，委托地方指挥部负责管辖段内的征地拆迁、政策处理等工作，项目建成后项目法人负责该项目的运营管理。如目前在建的甬台温高速公路复线温州段就采取项目业主自行管理模式。3.项目公司+地方建设指挥部联合管理模式项目公司+地方建设指挥部联合管理模式是由项目公司作为业主和沿线地方指挥部共同负责建设管理、征地拆迁、政策处理等工作，项目建成后项目公司负责其运营管理。比如，金丽温高速公路温州段和丽水段、甬金高速公路金华段、甬台温高速公路二期，即为项目公司+地方建设指挥部联合管理模式。

4.项目业主聘请管理承包商委托管理模式

项目业主聘请管理承包商委托管理模式是由项目业主和专业工程管理公司订立委托管理协议，委托专业工程管理公司负责项目的建设管理。由沿线地方政府组建地方指挥部，负责辖段内的征地拆迁、政策处理等工作，项目建成后项目业主负责该项目的运营管理。比如，台缙高速公路西段、杭长高速公路一期工程等采用此管理模式。

5.项目业主全权委托管理模式

项目业主全权委托管理模式是由项目业主和工程所在地政府组建的建设指挥部订立委托管理协议，从工程前期规划、勘察设计、招投标、实施期建设直至竣工验收，授权委托给建设指挥部管理，项目业主承担项目融资和工程建设监管的职责。比如，浙江省舟山大陆连岛工程建设期间就采用了项目业主全权委托管理模式。

二、我国高速公路建设管理模式PEST分析

PEST分析法是对研究对象所处的外部宏观环境进行分析，主要包括政策环境、经济环境、社会环境及技术环境。

1.政策环境

高速公路建设从前期规划（拟建路段的选取、沿线拆迁工作的实施、道路设计等），建设期工作的进行（招标、投标工作的进行、施工阶段工作的开展）及竣工后运营工作（道路养护和收费、交通安全工作等）均离不开国家宏观政策法规的制定。自我国高速公路开始建设以来，国务院、交通运输部陆续制定颁布了各项关于公路建设的法律法规，规范行业安全管理，为高速公路建设创造了良好的外部政策环境。

2.经济环境

随着我国整体经济实力的不断增长，居民人均收入显著提高，人民生活明显改善，对于高速公路建设需求日益增长，行业整体前景良好，融资方式呈现多样化。同时，为了满足现阶段居民出行需求，国家提倡大力修建高速公路，在贷款方面有一定的优先权和优惠政策。3.社会环境现阶段我国社会环境在人口数量、人均收入、购买能力及文化水平方面较以往相比均有大幅度提升，但是高速公路建设势必导致大面积拆迁和占用耕田。因此，高速公路规划建设前期准备工作中的拆迁工作是一个重点和难点，与沿线居民数量、风俗习惯和价值取向有极大的关系。4.技术环境高速公路建设是一项综合性、复杂性、技术性极强的工作，因此整个规划建设过程对专业技术的要求极高。目前，我国在高速公路建设工程质量监测方面已出台一系列法律法规，工程技术应用方面通过自主创新和先进技术引进手段为高速公路建设创造了良好的技术平台，项目管理技术方面也已取得了长足的进步。

三、浙江温州高速公路建设管理模式SWOT分析

SWOT分析法主要是通过结合具体研究对象分析其内部的优势、劣势以及在外部宏观环境下的机遇与挑战。笔者运用SWOT分析法对浙江温州高速公路建设管理模式进行分析，可以直观看出建设指挥部管理模式与项目业主管理模式之间的异同之处。到目前为止，浙江省温州市的高速公路建设主要存在2种管理模式：第1种是政府组建指挥部自行管理模式，第2种是目前采用的项目业主自行管理模式。1998年温州市政府专门成立温州市高速公路工程建设总指挥部负责工程项目的建设管理工作。在此管理模式下，甬台温高速公路温州段、金丽温高速公路温州段、温州绕城高速公路北线一期等工程相继建成通车。随着2010年温州市高速公路工程建设总指挥部的撤消、温州市交通投资集团有限公司的组建成立，温州市的高速公路建设管理模式由此前的指挥部模式转变为项目业主自行管理模式。目前，在建的甬台温高速公路复线温州段、温州绕城高速公路北线二期、温州绕城高速公路西南线、温州瓯江北口大桥、龙丽温高速公路瑞文段等项目实施此管理模式。

1.建设指挥部管理模式的SWOT分析

（1）优势分析。指挥部由政府组建，相关人员来自各行政事业单位，代表政府实施各项工作，该机构带有政府的行政色彩，能更好地调动各部门的工作，充分利用资源，对推动征地拆迁和建设过程中的协调工作较为有利，确保工程建设任务的顺利完成。（2）劣势分析。指挥部属于临时性管理机构，依附于高速公路的建设任务而存在，建设任务结束后该机构也将被撤消，相关人员的转岗安置势必存在一定的困难。同时，高速公路建设与建成后的养护管理完全割裂，建设过程中很少考虑后期运营养护工作，错失完善相关硬件设施时机，不利于高速公路的整体运营和效益，建设规模较难控制。又因其主体资格不明确，对工程建设不承担经济责任，非专业化、社会化，与开放的建设市场和实行招标发包制不配套，不利于廉政建设。（3）机遇分析。随着社会经济的不断增长，社会对于高速公路网的需求与日俱增，国家政策及相关法律法规的进一步完善为建设指挥部模式创造了良好的外部环境。同时，新兴技术的研发使得高速公路修建在技术层面得到了更好的保障。（4）威胁分析。国家经济体制已从计划经济转为市场经济，随着经济体制改革的逐渐深入，高速公路建设市场化的趋势也逐步明显，这对于政府临时建立的建设指挥部来说无疑是最大的威胁。

2.项目业主管理模式的SWOT分析

（1）优势分析。项目业主自行管理模式要求业主在项目建设管理全过程中注重工程项目进度、成本、质量等指标的控制，同时高速公路建成后的管理与养护工作交给原建设单位管理，解决了建、管分离问题，相关人员转岗安置的问题也迎刃而解，真正实现高速公路“建、管、养”三位一体。在建设过程中，部分涉及后期运营养护的相关问题能得到重视并及时解决，通过对工程项目全过程的有效控制，大大降低高速公路建设运营的社会成本，提高项目投资效益和社会效益。（2）劣势分析。征地拆迁、政策处理工作得不到保障。由于负责沿线辖区内征地拆迁、政策处理等工作的地方指挥部与项目业主无直接隶属和上下级关系，如果遇到问题经常需要由上级政府来组织协调处理，就会造成工作效率低下。而地方指挥部人员临时从相关部门抽调兼职，部分人员工作重心仍留在原单位的业务工作中，推动征地拆迁的责任心和积极性不高，征地拆迁工作进度缓慢，影响工程推进速度。（3）机遇分析。随着市场经济的逐步开放，项目业主自行管理、自主经营、自负盈亏的管理模式，在市场化经济浪潮中更易抓住机会。高速公路建设管理条例逐步规范化，也为高速公路建设项目业主自行管理模式提供了良好的外部环境。（4）威胁分析。高速公路建设是一项复杂性、专业性、技术性极强的综合性工程，在工程实施阶段势必需要相关政府的大力支持，项目业主自行管理模式面临的威胁是政企之间不合作以及行业发展的不稳定和风险性。

四、完善高速公路建设管理模式的相关建议

高速公路建设涉及面广、影响面宽，实施过程中既涉及交通、土地、水利、公安、通讯、电力等行政管理部门，也涉及投融资等金融机构，还与高速沿线各级地方利益主体相关，单独依靠某个部门去完成显然不可能。通过管理模式进行SWOT分析，为完善高速公路建设管理模式提出以下几点建议。

1.常设高速公路建设管理机构在高速公路建设任务繁重时期，必须充分调动各方面力量才能科学、有效地完成建设任务，所以应常设高速公路建设管理机构，成立高速公路建设领导小组。领导小组组长可由分管交通运输工作的领导担任，小组成员包括交通、国土、发改、公安、环保、林业、水利、电力等部门的分管领导。领导小组的成立有利于在整个管理体制的顶层完成各项工作的协调，为高速公路建设打造一个较为和谐、高效的政策环境，变过去临时性指挥部为常设型办事联系机构，改变过去一个工程一套班子、同种工作各自摸索的管理现状，在加强领导的同时保证各项管理工作的连续性。

2.明确责任，提高征地拆迁等工作的推进力度在今后的高速公路建设管理中，尤其是征地拆迁工作，可以进一步将目标激励与考核任务相结合。征地拆迁工作的责任主体是地方政府，因此，需要将征地拆迁和服务保障工作列入到地方政府的目标考核任务中，并签订考核责任书来进一步明确其责任范围和工作职责，将高速公路的建设任务细化列入到地方政府的目标考核责任之中。可将征地拆迁工作按照预算承包制打包委托给地方政府负责，征地拆迁实施过程中可组织形式多样的劳动竞赛活动，提取部分征拆管理经费作为劳动竞赛奖金，奖优罚懒，充分调动地方的征拆工作积极性，提高征拆工作效率。同时，考虑到高速公路属于重要的公共基础设施，建设过程中涉及到的地方税费可要求给予适当的政策扶持，缓解项目建设资金不断上涨的压力。

作者:蔡邦国 虞循景 单位:浙江温州沈海高速公路有限公司