公路发展论文：公路发展的模式与风险刍议

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本文作者：李扬工作单位：大连海事大学

我国公路交通运输发展资金供需情况

路网发展规模与结构要分析未来公路网建设发展资金供需情况，首先要明确未来路网发展规模与结构。短期内，2011年的《交通运输“十二五”发展规划》设定了“十二五”期末路网的发展目标。长期来看，根据国家公布的《高速公路网规划》和《全国农村公路建设规划》，结合国家高速公路网规划和国道网调整分析，以及目前我国路网建设实际与形势，预计到2030年我国公路路网总规模将达580万km，其中高速公路将达到16万km；一级公路将达到12．5万km；二级及以上公路将达到100万km，占路网总规模的17％；三级公路将达到180万km，占到全路网总规模的31％；另外，路网中还将保留约300万km的四级路和等外路，占全路网总规模的52％［2］。1．2资金供需分析关于未来公路建设发展资金需求，主要包括建设资金需求、管养资金需求和当前存量债务还本付息三方面。建设资金需求公路建设项目的单位建设成本与技术标准直接相关，也受地形地质条件、征地补偿费用等诸多因素影响，且不同区域不同技术等级的公路建设造价差异较大。本文采用定额分析法、抽样调查法和专家咨询等方法综合确定，采用新改建高速公路建设造价平均6000万元／km，二级和一级公路1000～2500万元／km，农村公路200万元／km计算。据此结合公路交通建设发展目标进行估算，到2030年我国普通公路建设资金共需约12万亿元，其中普通国道建设资金需求约2．0万亿元、省级干线公路建设资金需求4．0万亿元、乡村公路建设资金需求6．0万亿元；我国高速公路建设资金需求总计约6万亿元，其中“十二五”期间国家高速公路建设任务较重，该阶段是高速公路资金需求压力最大的5年，年均建设资金需求近6000亿元。管养资金需求公路管养资金主要由养护工程费、养护事业发展费和养护其他费三项费用组成［3］。对年度道路养护成本的测算，本文采用世行推荐的方法进行估算。世行推荐的道路养护标准为公路资产价值的2．5％，其中公路资产价值按照重置成本计算［4］，这一标准广泛应用于国际金融机构可行性研究中对公路运营成本的经济评估，同时也是欧盟建议的道路养护融资的推荐标准。截至2010年底全国公路里程达400．8万km，以建设成本作为重置成本替代值，以前建成的公路按10％的年价值增长率折现，则当前公路资产重置成本约为13万亿。据此估计约需管养资金3250亿元；到2030年，考虑到新增投资18万亿，按当前养护成本静态匡算，全国580万km公路管养资金预计达到7750亿元。据此估算，则2011年～2030年全路网养护管理资金总需求11万亿元。存量债务还本付息据交通运输部公布的信息，目前全国的收费公路债务总余额是2．32万亿元，累计投资的总额是3．65万亿元，总体资产的负债率为64％。实际上，收费公路债务余额远非全国公路建设发展债务的全部。国家实施成品油税费改革，取消政府还贷二级收费公路，也形成了一部分债务。按年利率7％计，则每年需支付利息约2000亿元。关于路网建设发展资金供给比照以往的资金来源情况和新的形势变化，公路网建设发展资金供给应主要包括以下几部分：国家预算内资金、车购税资金、税费改革返还专项资金、通行费、地方自筹、银行贷款及其他资金。根据2001年～2010年的公路建设资金来源分析，车购税、国家预算内资金等政府财政性资金仅占公路建设投资总额的15％，我国公路交通财政性资金投入仅占财政总收入的0．5％左右，远低于国外平均水平。关于通行费收入，据有关统计近年来通行费收入保持了10％以上的高增长率，其中在2009年通行费收入据估计约2000亿［5］。资金保障形势分析从资金需求、资金供给能力和环境来看，我国未来公路发展资金总体上将呈现以下五大特征：（1）现有的财政性资金渠道和供给能力无法满足未来公路建设资金需求；（2）现行养护管理资金渠道和政策远无法满足未来公路发展的需求；（3）现行的筹融资模式无法适应未来普通公路可持续发展的需要；（4）高速公路收费政策需进一步调整和完善；（5）地方政府筹资压力大，配套资金严重不足。

中外公路交通运输发展资金比较分析

我国的公路交通运输发展，经历了从建国初的政府单一投资的模式，到建成以财政为基础、贷款资金为主体、民间资金和外资为重要补充的公路建设融资模式。以美国、英国、欧洲和日本为代表的西方发达国家和东亚、拉美和非洲等一些发展中国家则各有其不同的公路交通运输发展路程。通过对比分析各国公路政策与资金供给方式，我们得出如下启示。政府以财政为主提供普通公路、用户付费为主提供高速公路的方式使公路基础设施呈现二元发展的特征公路是典型的公共物品，政府通过公共财政支付建设养护公路网络，体现了公路普遍服务的经济特性。据统计，截止2008年底，全世界约有70个国家和地区采取了收费政策建设和发展收费公路，其他国家绝大多数仍采用政府财政支持建设提供公路基础设施。高速公路与普通公路相比具有明显的级差效益，所以能够采用收取通行费的方式平衡公路用户的消费者剩余，高速公路的收费权也因此具有了商品的属性。又由于高速公路具有地理上的自然垄断性，收费权的拥有和让渡必须在政府的严格监管下执行，成为政府让渡公共权力的特许经营。所以，在采用用户付费提供公路的国家中，大多是高等级公路或高速公路，仅由个别国家存在数量和比例很低的普通公路收费。亚洲的日本、韩国所有高速公路均收费，欧洲的意大利、法国、西班牙等欧盟国家收费高速公路占高速公路总里程比重相对较高。但也存在一定阶段以政府财政为主提供一般公路和高速公路，一定阶段对高速公路引入收取通行费的方式提供，如美国、英国就属于这一类型，但收费高速公路占高速公路的比重都比较低，不足10％。发达国家和发展中国家通过收费政策推动公路二元发展的主要动因是化解公路发展资金不足的矛盾部分发达国家如美国、德国、奥地利，是典型实行免费公路的国家，主要以财政投资、政府主导的模式，建成免费的公路基础设施网络。随着交通需求快速增加，国家财政投资能力不足以养护、新改建高速公路的资金需求，开始重新审视和恢复收费公路政策。发展中国家如印度等国家引入收费公路政策则主要是为开辟新的建设维护融资渠道，弥补建设时期的资金不足。完善公路二元发展的区域交叉补助机制促进路网可持续发展美国、澳大利亚的收费公路桥梁规模小，经营管理上基本上是项目融资、独立运营、合同管理，法国、意大利、日本、韩国等收费公路规模大，项目之间的经济效益差异大，为保持整个网络的运营，基本采用集团经营的方式，组建区域性的高速公路经营集团，形成了路网发展统筹协调机制，使区域内不同等级之间公路可以统筹、协调和持续发展［6］，这类交叉补助方式被认为是支持公路网可持续健康发展的重要手段。对此世行也建议：为满足公路建设发展资金需求，政府可采用全国统一路费征收的政策，将高收益地区的通行费收入重新分配到低收益地区。收费政策目标由单一筹集建设养护资金向调节拥挤、环境污染、兼顾公平等多元化方向转变收费公路政策的目的是为了筹集建设养护资金，但随着交通的发展，一些机动化程度较高、及过去长期实行免费公路政策的国家、地区，出现较为严重交通拥堵、环境污染的现象，进而开始采用收费政策对交通拥挤、环境污染等进行需求管理与调节。如新加坡、英国伦敦等也对交通拥挤的城市区域收取道路拥挤费，通过价格杠杆对道路交通量进行调节，减少汽车尾气污染排放。

可持续发展框架下公路交通运输发展资金供给模式选择

面对未来公路发展所面临的庞大的资金需求、普通公路融资环境和融资渠道的变化、收费公路发展环境的变化、公路养护压力的日益增大、市场融资能力较弱的高速公路的发展等诸多问题和变化，原有的公路发展筹融资体制和模式已不能完全适应未来公路发展的需要，需重新构筑未来公路资金发展框架，从根本上保障公路交通的可持续发展。根据新的发展环境和发展需求，关键应从三个方面着手选择资金供给模式。建立公共财政框架下的普通公路投融资机制根据普通公路的功能定位，普通公路是典型的公共物品，应由政府承担主要的供给主体。针对普通公路发展投融资体制现状，构建公共财政框架下的普通公路投融资机制，关键要落实以下三方面问题。（1）理清事权，落实投资责任主体。首先要明晰普通公路中不同行政等级公路的事权划分，落实各级政府对不同行政等级公路的投资责任。根据国道、省道、乡村公路的事权分别属于中央、省级、市县级人民政府的定位，普通国道的投资责任主体应由中央政府承担，普通省道由省级政府承担，而乡村公路则由县（市）地方政府为主承担。（2）拓宽资金渠道，加大政府财政投入，建立稳定的财政性资金来源。即依托政府公共财政，在稳定和充分利用现有车购税、燃油税返还等交通专项使用政策的基础上，积极争取新的财政性资金来源，扩大政府财政投入，增强普通公路的发展财力。（3）优化调整政府财政性资金投入结构。一是逐步调整车购税的投入方向，不仅可用于公路建设，还可用于公路养护管理，并根据发展的需要逐步增加对养护管理的投入；二是在加大政府一般财政性资金投入力度的同时，还需逐步调整支出方向，增加对养护管理的支持力度；三是依据未来事权的划分，调整中央财政性资金和地方财政性资金的投入重点，中央资金重点加大对普通国道的投入力度，而地方财政性资金则重点加大对普通地方公路的投入力度。利用市场机制筹集高速公路发展资金高速公路是我国收费公路体系的构成主体，主要满足高效率、高品质服务的需求，因此，以收费资源为平台利用市场机制筹集资金仍将是未来高速公路解决发展资金问题的主要途径。（1）继续坚持并调整和完善收费公路政策。根据我国国情和发展现实，利用收费政策作为政府公共财政的补充来筹集高速公路发展资金，应是我国公路发展长期坚持的一项政策。在未来一段时期内，继续坚持收费公路政策仍将是筹集高速公路发展资金，进一步调整和完善包括收费标准价格形成机制、收费公路体系收入调节机制、高速公路特许经营机制等在内的现行高速公路收费政策，方能促进高速公路可持续发展。（2）充分利用社会资金，有序发展高速公路特许经营。从政府和市场在资源配置方面的相关理论来看，由于市场具有资源配置效率高的特点，凡是市场能做的应放手让市场做。根据国际上普遍做法和经验，建立高速公路特许经营制度，可有效规范收费高速公路运营市场，防止投资者的不规范运营和超额利润等问题。（3）延长收费年限，筹集养护资金。高速公路收费到期后，继续按照“使用者付费”原则由市场来提供，即通过收取一定的费用解决养护问题。到期后继续对高速公路收取一定的通行费用，但收费目的、收费性质、收费标准及收费年限等均较收费到期前大为不同。通行收费年限并不是无限期延长，在政府公共财政有能力负担养护且无通过收费调节交通流量需求时，可取消收费由财政承担养护费用，完全回归公益性。高速公路与普通公路二元发展要统筹协调统筹发展“公路两个体系”，是新时期我国公路发展在路网完善、资金供给、运行管理、服务理念等方面的一次全面、系统、深刻的战略调整和提升。即基于对我国国情及公路发展实际的客观分析，一方面要加大政府投入，建设为公众提供基本出行服务的以普通公路为主的非收费公路体系；另一方面，要继续有效利用社会资金，建设低收费标准、为公众提供高品质高效率出行服务的以高速公路为主的收费公路体系。这样可最终形成以非收费公路体系为主体、以收费公路体系为补充、运行管理高效合理、充分兼顾公平与效率的公路二元发展模式。

收费高速公路财务风险预警模型构建

我国公路二元发展中由于地方政府担保形成了一定规模的债务，对这些债务的规模需要监测已保证财务的持续性和风险的可控性。具体到一个项目，其财务风险就是公路项目的运营收入无法按期足额偿还贷款（债务）的可能性，影响按期足额偿还债务直接因素就是还贷能力和债务规模。因此，要达到对公路财务风险进行监控的目的，必须通过对公路债务资金的来源、使用、还贷等相关情况进行实时监控，找出可能引发公路债务风险的相关因素，并对这些因素进行定性或定量分析，进行预警，判断公路债务风险的大小，进而根据债务风险的大小制定各种防范、降低债务风险的措施。风险预警指标体系的构建对收费高速公路债务风险的预警虽然是围绕收费公路项目还贷能力来进行的，而项目的发展能力对偿债能力有重要影响，因此，指标体系不仅包括反映收费公路偿债能力的指标，而且包括反映其发展能力的指标。本文提出了还本充足率等6个指标来评价收费公路的偿债能力和发展能力，具体见表1。预警模型的构建当完成一个项目的所有评价指标计算后，需要构建债务风险预警模型进一步将各指标整合，完成项目的综合债务风险评价。此处为保证所提出预警模型的合理可行性，假设有以下环境和条件：（1）收费公路项目严格执行统一的会计核算办法和债务管理办法，保证所提供数据的可靠性和一致性；（2）国家在收费公路上政策具有连续性，确保项目的可持续性；（3）社会经济不出现重大波动，确保项目运营管理的平稳性；（4）收费公路项目已运营在三年以上，保证项目已经进入稳定运营期。在构建的债务风险预警模型中，由于偿债能力指标具有更显著的重要性，因此主要以反映偿债能力的指标的取值变化为主，同时辅以三年收入平均增长率取值为参考，综合考核确定项目债务偿债与发展能力。采用基于评价指标的综合评判法，用X来表示项目的最终债务风险预警值，公式如下：X＝θ1＋θ2根据项目风险预警模型得到的项目风险预警值，进一步确定划分债务风险警度的四个临界值，并由此将项目债务风险警度分为四段。（1）无警临界值的确定。当项目债务风险预警值X≥8时，预示的情况是：项目偿还贷款利息能力有保障，并且未来还本收入增长趋势较好，项目在未来偿还贷款本息上有保证，项目债务能力上不存在风险。（2）轻警临界值的确定。当项目债务风险预警值5≤X＜8时，预示着两种情况：一是当前项目收入用于管养支出和偿还贷款利息没有问题，并且还有一部分可用于偿还贷款本金；二是项目收入不足以完全担负偿还贷款利息，但用于保障项目养护管理支出完全没有问题，并且项目未来还本收入发展趋势较好。（3）灰色区域临界值的确定。当项目债务风险预警值1≤X＜5时，预示的情况有：一是当前项目收入用于管养支出没有问题，并且还有一部分可用于偿还贷款利息；二是项目收入不足以完全担负项目管养支出，但项目未来还本付息收入发展趋势较好。（4）重警区域临界值的确定。当项目债务风险预警值X＜1时，预示着项目收入不能保障项目自—128身管养支出，并且收入增长不明显或没有，项目在未来偿还贷款本息上缺乏保障，项目在债务能力上存在严重风险。预警结果的应用根据项目的财务数据分析可以得到项目警度分析值X，这些值分布在四个区间内，决策人员可以根据X值所在的区间做出相应的判断和采取针对性的措施。详见表2。