外国人停居留管理模式创新分析

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摘要:我国对外国人的管理从以往的保守控制到管理不断规范化、服务不断优化转变,对停居留外国人的就业求学管理服务和外国人的合法权益进行保障等成为当下公安外国人管理工作的一个重要课题。广西公安机关外国人停居留管理工作探索了与时俱进的实践经验，但也仍存在需要继续创新的科技技术管理手段和形成各部门联动协调机制等。

关键词:外国人;停居留;管理模式;文化融合

我国2019年外国人入出境9767.5万人次，2019年全年全区入境过夜游客623.96万人次，比上年增长11.0%。随着来华停居留外国人人数的不断激增，公安机关外国人管理服务工作也面临着巨大的挑战。2019年，公安部长赵克志强调要在加强移民管理服务方面推出更多新措施，不断提升服务发展的能力水平。

一、广西外国人停居留管理工作现状及存在的问题

（一）外国人停居留管理法律分散，缺少地方性法规。我国尚未出台移民法，因此对于外国人停居留的管理法律依据主要是《出入境管理法》和《国籍法》中的相关规定，较为分散，内容多而杂，缺少针对性，缺少执法依据，对执法的权威性大打折扣。外国人管理相关内容简单，法律控制手段单一。同时存在外国人永久居留证效力不高，待遇落实不到位等问题。广西未在以上法律的基础上，结合实际情况，因地制宜地制定符合广西的外国人停居留管理地方性法规。国家移民管理局虽已经成立，然而短时间内无法完成机构的整合，还面临着体制性障碍、结构性矛盾、深层次问题，按现行法律制度执行外国人居留管理仍存在力量分散的问题。（二）外国人流动性强，停居留情况掌握不全面。入境广西的外国人主要是在广西观光旅游、商务出差、投靠亲戚等，外国人入境后有一定的流动性和反复性，在城市只进行短暂停留，随后流动到各地市，而各个地市基层公安机关情报信息共享不畅和缺乏交流，基层警力不足等导致很难掌握外国人准确的居留情况。外国人入境投靠亲戚后，分布在各个小乡村中，住处缺乏旅馆业治安管理信息系统等软硬件，公安机关难于掌握这些外国人入境的居留情况。此外，公安机关普及涉外法律法规不到位，未能定期与旅馆、外国人入住的出租屋管理人进行相关的法律法规宣传培训，同时，许多外国人入境后不了解中国的相关法律法规，造成公安机关难以有效的对外国人进行登记。（三）涉外信息共享存在壁垒，信息仍乏共享研判。目前，涉外信息的不对称现象仍然存在，未能形成完善、顺畅、高效的涉外信息共享机制，极大影响了外国人管理工作的效率和相关涉外工作的开展。例如，公安、教育、民政、卫生、劳动、交通等部门之间查询外国人信息大多数仍需要通过发函回函的方式进行，效率低，不利于开展涉外信息研判和外国人闭环管理。（四）“三非”外国人管理缺乏群防群治机制。由于广西特殊的地理位置，与越南等国家一衣带水，地势复杂，这给边境治安防控和“三非（非法入境、非法居留、非法就业）”外国人的治理增加了难度。与此同时，“三非”的打击工作仍仅依靠公安机关出入境管理部门孤军奋战，而外国人入境后停居留甚至违法往往会在交通运输部门、教育部门、街道社区、酒店和旅馆等部门和行业留下痕迹，但这些相关部门、行业以及广大群众由于欠缺相关的法律知识和举报意识，无形中为“三非”存活提供了空间，增加了打击难度。（五）入境门槛较低，社会治安存在隐患外国人入境广西门槛较低，大多来自东南亚经济落后地区，无法有效保证入境人员的整体素质，文化水平偏低的外国人入境后因缺乏必要的生活技能和稳定的收入来源，会有相当一部分人涉足违法犯罪。这对国家安全与社会治安秩序带来潜在危险，甚至对整体国民健康构成一定的威胁。[1]

二、广西外国人居留管理实践探索

面对复杂的外国人管理课题，本文以南宁市为例，对实践探索进行梳理和思考：（一）开展跨部门业务并联。按照服务人才强国、创新驱动发展战略，推出鼓励支持外籍人才和外国优秀青年、外籍华人来华创新创业、投资兴业、学习工作的便利政策。通过窗口整合、业务流程再造，推出全区首个“外国人工作、居留服务窗口”，助力中国（广西）自贸试验区南宁片区人才发展。该窗口启用后，并联审批，时限缩短。将以往的串联申请升级至并联申请，且实施协同审批，在同一窗口即可同时受理“外国人来华工作许可”和“外国人居留许可”。（二）对重点关注外国人进行背景审查。一是建立来邕就业外国人背景预审查工作机制。外籍就业人员背景预审查工作主要是通过公安机关出入境管理部门和外国人入境就业审批主管机关的前置信息互通，加强外国人背景审查把关，达到更好的协同管理和服务效果。出入境管理部门积极发挥外国人管理职能，拟定了在邕外籍就业人员背景预审查工作标准与流程，主动和南宁市科技局、南宁市行政审批局进行调研和讨论，建立了外籍就业人员背景预审查长效工作机制，有效提升我市就业外国人管理工作效能。二是实行外国留学生审查机制。公安机关和教育部门联合实行外国留学生招收背景审查，开学前各高校将计划招收的留学生名单上传至审查系统，公安机关出入境管理部门在对其违法犯罪情况、国内高校就读历史、年龄情况等方面进行审查分析，做出批准或不予批准的决定，并在系统上反馈给高校，有效避免有严重违法犯罪记录或有可能从事与留学这一签证目的不符行为的外国人混迹于邕。（三）利用智慧科技，提升对外国人的管控能力和基层民警涉外警务水平。依托“智慧警务”，创建“i外管”系统，整合各项公安业务信息，实现外国人信息手机采集、外国人信息掌上查询、重点外国人分析和预警等功能。其中，“外管通”安装在移动警务终端手机，让广大一线民警做到随时随地查询外国人身份信息和签证信息，改变了以前只能由出入境民警在单位查询外国人信息的情况，大大提高涉外案事件处置效率；“外易登”安装在互联网手机中，外国人或留宿人无需像以前那样亲自跑到辖区派出所或社区警务站办理，使用手机即可足不出户完成临时住宿登记，既方便了外国人，也提高了外国人临时住宿登记率，夯实了外国人管理基础。近年来，扎实推进提高出租屋、民宿、农家乐等场所的安装使用率全覆盖，给在邕外国人停居留带来切实便利。（四）对于外国人违法犯罪信息公开透明化。为解决未取得相应外国人工作许可和工作类居留许可的非法外教滥竽充数的问题，自2019年底开始，首先开始施行外教信息上墙公示制度，要求全市所有聘请外教的幼儿园和教育培训机构在教学地点显眼之处公示统一的外教信息，公示内容要包括外教的照片、姓名、国籍、外国人工作许可证号、教学科目等信息。此外，公示栏的“警方提示”还公示了识别“非法外教”的方法和举报途径，以便家长查阅及接受社会监督。外教信息上墙公示制度得到了国家移民管理局的肯定，受到了媒体和市民的认可。（五）多管齐下，以文化融合促外国人管理工作。在外国人较为集中的高校（如广西医科大学）、社区（如凤岭北社区）建立移民事务服务站点，为常住外国人提供政策咨询、文化推广、法律援助等便利服务；建立了市永久居留外国人交流微信群、外国专家微信群，不定期在群里进行文化沙龙推荐、中国文化知识推广等活动；协助外国高端人才参加由政府相关部门举办的中华文化讲座、政策宣讲等“在桂外国高端人才安心活动”。[2]

三、外国人停居留管理的模式创新及思考

（一）重视对外国人永久居留权立法的修改。规范外国人在中国境内永久居留管理，保障取得永久居留资格外国人的合法权益，这都亟需一部更加完备的外国人居留管理法律来进行规范。司法部已经《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》，将来应整合相关法律法规，出台我国移民法规。为保障外国人永久居留权益，《条例》中规定“逐步推进永久居留身份证社会化应用，为永久居留外国人凭外国人永久居留身份证在中国境内办理金融、外汇、教育、机动车驾驶证申领等事务提供便利”的原因。（二）多部门协调联动，加强移民管理机构建设。以移民管理局正式运作为契机，根据“国家移民管理局+地方各级移民管理部门”共同协作的“1+N”模式，更好地推动公安机关出入境管理部门与其他部门的协调联动，提高外国人管理工作的效率，打破信息不对称等壁垒。强调要探索外来人口一起参与到社会治理过程中来的途径和方式，公安机关应积极将社区有责任心的外国人组织加入到外国人管理的工作中，出谋划策，和当地的居民共同参与群防群治。（三）学习国外先进经验，细化外国人才引进政策。借鉴西方国家如英美等传统移民国家的移民法中外国人停居留管理的相关规定，结合我国特有的国情民情，制定更加详细的外国人居留和人才引进政策。还可以借鉴日本和英国等国家对于外国人永久居留权利的审核通过量化的积分来进行精细化的筛选，例如日本对于外国人信用记录十分看重，要求所有申请永久居留权的外国人都必须有担保人的做法也值得肯定。（四）强化公安外国人管理队伍建设。赵克志部长在2019年移民工作会议上强调，要着力锻造一支正规化、革命化、职业化、专业化的高素质移民管理队伍。因此，在外国人管理工作中需要培养专门的人员队伍，以解决涉外工作及外国人管理工作中警力不足的问题。可以通过警察院校，有针对性的培养外语（或小语种）能力较强的学生，在毕业后遴选进入公安机关出入境相关部门工作；或是在公安机关公务员招录考试中增加相应的外语科目考试，以更有针对性的遴选外语能力强、政治素质过硬的人才进入公安机关外国人管理工作队伍中。（五）高科技手段的运用，提高外管工作效率。对于生物识别系统等高科技手段的应用也能更好地为公安机关外国人管理工作提供便利；充分应用大数据平台，建立外国人日常的动态管理体系，更好的对外国人停居留进行实时动态监测并与其他部门进行信息共享，提升外国人管理工作效率，同时也是保障社会安全的基础。[3]

参考文献：

[1]华佳璐．论外国人在华永久居留制度的完善[J]．中国经贸导刊(中)，2019(12):167-168．

[2]翁里，裴露．论新形势下依法管理服务来华外国人[R]．中国国际移民报告（2015）,2015．

[3]覃泽敏．新形势下广西外国人管理机制探析[J]．广西警官高等专科学校学报，2010,23(02):24-29．

作者:蒙璐 梁爱晶 单位:1.广西警察学院 2.南宁市公安局出入境管理分局