检察机关管理创新论文

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一、检察机关参与社会管理创新的理论依据

1．宪政层面的原因：司法与政治的融合。

现代各国的实践都越来越清楚地表明，司法始终只是一个政治装置，是实现政治目标的一个工具；检察院始终是国家政治权力结构的组成部分，是民族—政治国家的权力网格中的一个关键节点；检察工作固然有独立的行为标准与活动方式，但并没有独立于统治之外的利益。正如美国政治学家波齐所说：“国家的每一个部分不仅仅作为一个独立的权力中心，而且也是国家的有机组成部分，使国家另一个整体在实现自己的目的方面具有更高的权能。”[3]在中国的法律语境中，“政”与“法”的联系从来没有被分离过。检察机关参与社会管理创新体现了执政党基于对中国社会问题的判断，而对检察机关提出的政治要求。作为政治系统中发展着的一个部分，检察权随着社会秩序的生成和变迁已经不仅仅是通过具体案件的处理，使公民的权利在一定程度上得以还原的内在机制，而成为社会政治发展的重要的主导性变量和动力资源，影响和决定着社会政治的实际进程和方式。[4]检察机关参与社会管理创新，强调检察工作的人民性，强调检察工作为民众服务，其实质仍然是在强调检察权的政治功能———作为政权的重要组成部分，检察权必须为增进政权的政治合法性和夯实民众基础而努力。检察机关在参与社会管理创新中更强调结合中国的政治体制、司法的社会现实、司法在中国发展的独特性，如“中国特色的社会主义”，更旗帜鲜明地强调“执法为民”、“服务大局”、“党的领导”等法治的外部因素。司法与政治的关系决定了司法活动以及司法过程必须从属和适应于社会政治统治的总体要求，在这种从属与适应中，检察机关参与社会管理创新既是司法与政治关系的重要稳定器，也是司法与政治关系保持恰当平衡的必要方式。

2．法哲学层面的原因：对检察权理论认识的深化。

检察机关参与社会管理创新对检察权在现代社会的运行提出了更高的要求，对于承担法律监督职能的中国检察权来说，其未来的角色意味着更多的权能和更多的社会责任。从法哲学的视角，检察机关在参与社会管理创新过程中，应体现积极回应现实问题的现实使命感，用自身独特的理论方法、整体思维、富有学术传统的知识积累、一般性的理论指导等理论优势，实现对这一重大社会基本制度转型的积极性理论回应和思想概括。在社会管理创新中，检察权的功能构造应当顺应时代的发展，兼顾社会秩序和人权保障等法律精神，并适当向人权保障机能倾斜，丰富检察权的人权蕴涵。检察机关参与社会管理创新是一项重大的制度实践，法哲学非但不能回避，反而须直接面对，对这一创新性的事业给予理论层面的回应，以引领、指导社会管理过程中相关检察制度的具体建构和体系完善。[5]基于传统法治理念的负面影响仍然存在、转型过程的重大代价及配套要求等因素，检察机关参与社会管理创新并非一日之功所能实现。所以，在这一过程中的理论性指导就非常重要，法哲学对于这个转型，必须有自己的“学术态度”。究其实质，检察机关参与社会管理创新就是为了实现有序的社会秩序，通过透明度高的法律构造，实现资源的有效配置、利益分配的公平和效应，实现全社会的正义与公平，让公民在利益均衡、权力制衡、权责一致的体制中得以生存和发展，从而实现资源价值的极大化。当前检察机关参与社会管理创新的制度设计以什么坐标作为参照是一个复杂的问题。由于我国的国情和传统，可以说目前没有任何一种法律制度、法律传统可以作为我们的参照系，在社会管理创新过程中还有许多新问题有待解决。所以，法哲学对这一问题进行理论回应，也是其自身理论体系与现实社会的复杂状况结合“本土化”过程，是一个理论与重大社会实践的结合和相关理论提升的过程，也是形成自身“理论答案”的过程。

3．学理层面的原因：能动检察的践行。

近年来，能动司法理念方兴未艾。能动司法的因子进入检察领域就是要求检察官以及检察权的运行体现适度的能动和灵活，主要是指检察机关在社会管理创新语境下，充分发挥自身的主动性、服务性和有效性，以应对转型中国改革实践中遇到的各种难题，从而实现“强化法律监督，维护公平正义”的检察使命。具体而言，就是将检察能动的宗旨立足于对社会目标的追求。检察权的运行不只是具体事实的程式化活动，更是实现社会功能、追求社会整体利益的具体实践。因为关注民生、民情和民意的总体状态，特别需要注重司法行为的社会影响和社会效果。检察机关不但要关注个案的处理和当事人的个体权利，还要关注个案背后的体制性因素和社会意义；不但要追求个案的实体和程序正义，更要为实现社会体制转型和社会的普遍正义发挥积极作用。检察能动并不是一个单一的、具体的权力种类，而是一个系统性、综合性的权力运行方式。在一定意义上，检察能动反映了一种思维方式和主观意识，从而促成对化解矛盾纠纷的具体方式和方法作出正确选择。笔者基于对最高人民检察院的司法解释、司法文件、工作部署、领导讲话等文献的梳理与分析发现，检察权优化配置的进程中已经逐步呈现出能动主义的因子。尽管检察机关的各种文献并未直接使用“能动”这一词汇，但是已经向社会明确地昭示检察权顺应时展、满足社会需求、服务和谐大局的司法取向，彰显了追求检察能动与良好社会效果的愿望与姿态。检察权的运行领域已拓展至社会生活，拥有广泛的社会事务干预权。可以说，检察能动是检察权优化的理性选择，也是检察改革的重要内容。能动检察作为我国检察理论的基本理念，体现了检察工作的适度主动性和干预性，服务性、主动性、有效性是其三大显著特征。它要求检察机关的工作必须围绕党和国家的工作大局，为促进经济社会又好又快发展提供有力的司法保障；它还要求检察机关的工作必须围绕服务社会发展、维护社会稳定的终极目标，运用政策考量、利益衡平、柔性执法等方式履行检察职能、分析预警研判，创新社会管理。

二、检察机关参与社会管理创新的理论诘问

以上看来，检察机关参与社会管理创新遵循的基本是政治发展的社会治理逻辑，对于秉持法律职业化理论和传统法治理论的相关主张者来说，检察机关参与社会管理创新的政治或社会治理逻辑必然会受到相关的理论质疑或追问。笔者认为，法治建设的发展，总是比我们在象牙塔里做出的理论逻辑推演公式复杂得多。因此也绝对不能够运用单一的逻辑理性去评判其他理论的对与错、是与非，需要立足于检察权的特殊性，从中国的国情出发来论证检察机关参与社会管理创新理论的合理性。

1．检察机关参与社会管理创新是否构成对检察权威的贬损。

检察权威是以检察权为依托，以控诉、职务犯罪侦查等职能为核心，以执法公信力为保障的有关价值、制度、机构、角色所构成的检察系统所具有的权威。由于我国宪法和法律没有直接规定检察机关参与社会管理的职能作用和具体形式，社会对检察权的认识还仅仅停留在控诉、职务犯罪侦查等相关核心检察职能的认识基础上，对检察机关参与社会管理创新的理论依据及基本内容认识还不够，检察机关参与社会管理创新会不会弱化其核心检察职能，特别是消解其支配性和控制性的权力影响力，进而降低检察权的权威呢？笔者认为，权威并不是天然获得的，也不是一成不变的，而是被不断建构出来的。对内而言，权力是国家对于自身权力来源及权力行使过程的维护；对外而言，通过这种合法性维护使权力本身的公信力增强，从而为获得社会的自愿服从奠定基础。从政治发生学的角度来看，权威的强大与否取决于国家与社会的互动状况。国家与社会如果出现一种良性的互动，那么国家对社会的管理就是有序的。检察机关参与社会管理创新，一方面旨在从宏观上调校检察工作在中国政治结构中的定位，把检察活动自觉地融入到社会全局的运行之中，以利于维护检察权本身的权力运行过程，提升检察机关在经济社会发展过程中的话语权和影响力；另一方面，在实际运作层面上，引导和启示检察工作人员超越单一的法律思维，努力发现蕴含于各种诉求背后的法律、政治、道德、民俗等不同价值或规则之间的冲突，注重社会影响和社会效果，可提高检察机关的执法公信力。因此，检察机关参与社会管理创新并不意味着对检察权威性的忽视，而是在检察权与社会的互动过程中对检察权根本价值或内在本质的深入探寻，是法律精神在更高层次上的实现，因而也是对法律权威的真正尊重。

2．检察机关参与社会管理创新会不会构成对检察独立性的损害。

“无论环境的改变多么巨大，法律却只能通过自身的运作来改变自己。这其实与我们的常识与直觉并不冲突。从理想意义上看，一个社会的法律应该具有独立于政治、经济、宗教、道德的标准，不能完全依附于其他社会功能系统。否则法将不法，法律的功能不能实现，一个社会也很难良性运转。”[6]检察权的运行机制作为一个系统结构，是法律运作系统的一部分，是法律监督作用于监督对象的权力结构、运作程序和具体方式的独特体系，检察权的运行有其自身的运行规律，如果一味强调法律为政治、经济服务，或者完全不顾法律的自主性，而频繁运用政治、经济系统的标准干涉法律运行，又如何保障司法的独立性和严肃性，检察机关参与社会管理会不会使检察权成为表达和贯彻政治加改革意图的工具，是否存在着可能将法治带向政治权力附庸的危险呢？近年来，我们对作为法治重要内涵的司法独立存在着一定程度的误读和误解，司法独立性往往被理解为司法机构应立足于规范主义立场，隔绝于社会，机械、刻板地办理案件。然而，法治国家所提供给我们的是与此相反的例证。在高度强调司法独立的美国，历来把创造性地、及时、恰当回应各种社会要求视为重要的司法理念。美国学者诺内兹认为：“法律机构应该放弃自治型法通过与外在隔绝而获得的安全性，并成为调整和社会变化的更能动工具。”[7]我国宪法和法律虽然没有直接规定检察机关参与社会管理的职能作用和具体形式，但是法律监督是法的运行的一个重要环节，而法的运行则是社会秩序运行的重要保障。检察机关参与社会管理创新，作为反映社会要求的一种重要形式，不会损害检察权的独立性。笔者认为，当前我国正处于经济社会发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，社会的和谐稳定亟需法律监督机关的司法保障。检察机关在社会管理创新过程中，政治、经济、宗教、道德等系统都能够对检察执法监督产生影响，但检察权系统在运作时只是将这些作为环境要素，无论环境的改变多么巨大，检察权却只能通过自身的运作来改变自己。检察独立性与检察认知和回应社会要求并不矛盾。正因为如此，作为反映社会要求的一种重要形式，检察机关参与社会管理创新也不会构成对检察独立性的损伤。

3．检察机关参与社会管理创新是否会侵蚀社会自治。

现代法治国家，社会自治权的功能在于对抗国家公权对社会的挤压与侵蚀，与国家公权构成分离与制衡的良性互动关系。[8]在我国的国家公权力体系中，检察权是国家权力的重要并且独立的组成部分，检察机关会不会以参与社会管理创新为依凭在社会领域随意介入与扩张，会不会将自己的利益强加于社会之上呢？同时，在一个功能式分化主导的社会中，法律、政治、经济、科学、宗教、教育独立的社会功能系统各自具有其特定的、不可替代的功能。正是这种功能的独立才使得各功能次系统获得各自的自主性。[9]检察机关参与社会管理创新，会不会导致各功能系统的交叠所引发的诸多问题以及法律界线划定上的不明确，从而侵蚀社会自治的自有空间呢？笔者认为，现代社会管理不是简单的管束，而是较多的调控，它也不单纯以维持现有秩序为目标，而是同时也包括促进发展的取向。我们现在所倡导的形成新的社会管理格局实际上是社会治理，是多方参与的社会管理系统，不过相关各方在社会管理、社会治理结构中所扮演的角色、所发挥的作用会各有侧重，而实际上各部分之间是一种协同关系。从功能性协同的角度来看，检察机关参与社会管理创新不会直接进入社会管理系统，只会促进社会管理与周围其他系统相互联系的功能，并不会损害社会自治，只是使各社会系统内部组织的建构与物质、能量、信息的输入输出统一起来。当社会自治权的行使受阻时，检察机关还可以发挥社会监督功能，提出有针对性的检察建议，以排除社会自治权的变形与异化，从而推动各行各业的社会管理系统以及社会自治系统的更新和完善。另外，检察机关还可以通过多元化监督功能来协调各类社会关系，以便将个人、社会组织的意志与国家的意志有机地结合在一起，从而建立有广泛主体参与和民主制度保障的相互协调的社会治理体系，从而真正实现国家治理与社会自治的分工协作和良性互动。

4．检察机关参与社会管理创新是否会损害法治安定性。

亚里士多德指出，法治的内涵即是“良好的法律得到普遍遵从”，尤其强调法律的安定性是其基本特征，也就是拒斥法律的朝令夕改。法律到底是社会创新的工具或者是法律自身就代表着一定的价值？法律到底是对现实的回应抑或法律就是创制新规范的推动力？在法律职业化和法律价值论者看来，将法律视为工具，就会瓦解法律的基础，就没有了严格的司法，而没有了对明确法律的严格执行就不可能有真正的法治。[10]检察机关参与社会管理一方面要进行创新，势必面临如何维护法律的尊严及其稳定；另一方面要实施法治，则又面临如何保证创新的及时进行以适应新的形势需要，故而，法律的安定性在法治逻辑的实践性路向上对检察机关参与社会管理创新充斥着矛盾性的内在关联。笔者认为，检察机关参与社会管理创新不会损害法治的安定性。由于立法的滞后性，检察机关参与社会管理创新有些情况下虽从表面上看是超越了法律规定，但从宪法和法治精神来看，仍然是对法律的细化执行，最终随着社会的法治和法治的完善，也将会被法治化。例如，近些年许多地方的司法实务部门积极开展附条件不起诉的试点工作，取得了良好的效果。同时，也存在不少争议，特别是关于这一制度是否侵犯了人民法院的审判权，众说纷纭。但附条件不起诉制度不仅有利于未成年人的非犯罪化处理，也有利于未成年人顺利回归社会，符合宽严相济的刑事司法政策，因此在刑事诉讼法修改中得以确立。同时，社会管理创新为立法提供了源泉和素材，许多新问题、新矛盾的产生，需要进行社会管理创新，当社会管理创新机制比较成熟时，就可以制定法律。例如，无锡作为江苏省4个享有地方立法权的城市之一，充分利用这一优势，积极推动创新社会管理项目的地方立法，2001年8月1日正式实施的《预防职务犯罪条例》、2009年10月1日正式实施的《刑事被害人特困救助条例》，均开了全国地方立法的先河。

三、检察机关参与社会管理创新的功能定位

检察机关作为法律监督机关，因其特有的职能而具有独特的社会管理作用，但不是超然独立于其他单位的，而是要将执法办案融入到社会管理活动中，并对相关社会管理活动负有监督的职责。因此在社会管理创新过程中，检察机关如何以法律监督职能为依托，寻求正确的功能定位，显得尤为重要。

1．保障公平正义。

社会公平正义是维护社会稳定、构建和谐社会的关键环节。完善的社会公共管理应该是使全体人民共同受益的公共管理，共同受益本身就蕴含着公平正义的因子。从检察机关产生、发展的历史过程来看，检察机关是国家权力和社会格局中存在的一条救济权利、保障安全、促进公益的制度通道，人们的权利要求可以进入这条通道获得保护和救济，各种矛盾冲突也可以融入其中得到某种程度的解决。检察机关因其所具有的法律监督权属性，使检察机关与其他监督主体相比，在实现法治、维护社会公平正义上更具有独特的优势。公民权利保障是我国社会建设的根本目标。“以人为本”是转型期中国的核心社会价值。我国宪法明确规定“国家尊重和保障人权”。修改后的刑事诉讼法最大的特点就是大幅增加了保障人权的内容，这明确了检察机关在公民权益保护中的具体任务和作用。然而，对公民人权的保护不是单纯的纸面论证，需要将“以人为本”的哲学理念贯穿于具体的方式、制度和实践中，使之真正成为检察机关参与社会管理创新的重要内涵。检察机关作只有把公平正义作为法治实现程度的重要标尺，让公平正义精髓渗透到社会管理创新的全过程，使公平正义成为人们看得见、实实在在感受到的结果，其社会管理创新工作才能得到全社会的认可和支持。因此，在社会管理创新视野下，检察权应当积极回应社会需要和公民诉求，研究人权保障的机制构建，特别是检察机关在社会管理创新中要结合检察权能的配置和设计，从权能和制度上关注对弱势群体的保护以及对其他特殊群体的帮扶和救助。

2．化解社会矛盾。

现今转型社会中矛盾多发性与复杂性要求检察机关参与社会管理创新时要以更积极的态度、方式来化解社会矛盾，而非仅限于执法办案。检察机关要努力从单纯的业务观念中解脱出来，把化解矛盾、促进社会和谐作为衡量检察工作的重要标准，坚持预防为主，既要以发展的眼光看待稳定，不滥用检察权压制矛盾，让纠纷主体宣泄自己的不满，又要在及时解决现实问题的基础上，积极探究影响稳定的深层次原因。尽量减少和遏制犯罪，尽早发现带有倾向性、苗头性的民生诉求，随时应对可能出现的新矛盾和突发性事件。在调处各种纠纷时，要树立和谐的执法理念，积极做好释法说理、心理疏导等工作，引导群众依法维权、有序维权，积极配合公安、法院健全相应的调解机制。随着检察改革的不断深化，检察工作越来越注重参与和沟通，这有利于健全科学有效的申诉表达机制、矛盾化解机制以及舆情分析和应对机制等，从而有利于有效地解决矛盾。同时，检察机关参与社会管理创新的相关工作机制也会不断完善，并进一步得以制度化和规范化，检察机关的社会矛盾化解功能由此将会明显增强。

3．维护多元利益。

由于社会资源的有限性、权利边界的模糊性以及法律的局限性等因素的存在，会出现社会利益与个体利益间的重叠、交错、冲突等现象。因此，检察机关参与社会管理创新不只是具体事实的程式化活动，更是实现社会功能、追求社会多元利益的具体实践。例如，在没有具体被害人的公共利益受损时，检察机关可以提起公益诉讼，进而建立起社会公共利益的保护屏障。在公益诉讼涉及的利益群体较为广泛而单个起诉主体力量薄弱、被诉主体具有强势性、起诉机制受阻，或国家自身利益受损，诉讼无特定原告或无人起诉等情形下，国家公权适时介入，以自身力量和优势来维护国家利益和社会公共利益已成为必需。作为国家和社会公共利益的代表，检察机关参与诉讼，能使违法行为处于严密的监督和有效遏制之下，维护公民、社会和国家的经济利益和社会秩序，因而，设立民事、行政公诉制度，既符合现代各国检察机关的发展趋势，也是弥补我国现行法律制度存在缺陷的需要。同时，检察官会在案件办理过程中越来越习惯于社会变化，对社会问题以及法律监督的效果更具敏感性，不会再墨守成规，而是能够综合考虑法律和非法律的各种因素，从而更好地维护各类利益。

4．创新社会管理。

随着人类文明程度的不断提高，旧有的制度规范将会对新生的社会关系产生阻滞，这就需要通过创新制度安排来疏导。公权力产生与运行的合法性与正当性根源于对社会绝大多数成员权利的维护、国家与公共利益的守护，当行政权、司法权无法有效地规范公权力的正当行使、无法有效地保障社会成员的人身和财产等合法权利的实现时，就需要新的制度安排来予以引导、规制与救治。现代社会，“法已不再被看作单纯的解决纠纷的手段，而逐渐被公民们甚至法学家们视为可用以创造新型社会的工具。”[11]由于法律是以社会为基础的，因此从社会管理实现方式的角度看，检察权的运行也应随着社会及社会管理方式的发展而不断创新。随着多元化法律监督格局的形成，检察权的运行领域已拓展至社会生活，拥有广泛的社会事务干预权。检察权也越来越注重监督过程的价值，着力彰显和实现检察监督程序的功能，使法律监督模式从只注重结果向注重过程转变。基于这种转变，检察监督可以促进社会管理方式的转变，即从诉讼监督向社会监督转变，从刚性监督为主向柔性监督为主转变，从而使检察权越来越关注民生、民情和民意的总体状态，更加注重检察权的社会影响和社会效果。随着社会的不断发展，检察权的实现方式也会不断发展。这种发展既能丰富检察权自身的内涵，又能发挥其创新社会管理的制度功能。

四、检察机关参与社会管理创新的机制保障

实现社会管理创新需要在法治逻辑维度的制度依赖中得到规则化与系统化的建构，检察机关参与社会管理创新系统化的实现也需要建立相应的保障机制，这是不应回避的问题。对此，笔者认为应着眼于建立以下四个机制：

1．公共政策检察运用机制。

近些年开展的能动司法、职能延伸和三项重点工作，使检察活动领域有了大幅扩大。检察权作为一种典型的公权力，检察执法办案已经成为了国家价值原则、政策的一种落实或实施手段。因此，在这种大背景下，检察机关通过司法解释或个案裁判等手段，运用“法律之手”推动社会公共政策的制定与完善，是检察机关创新社会管理的重要方式。随着法治的推进和时代的变化，检察政策不仅是检察机关内部的工作性文献，也是检察机关面向社会大众的法治宣言，它向公众传递着检察权行使的原则、方式和程序等方面的信息。因此要不断健全完善公共政策检察导入机制，通过制定检察解释、规范性文件等方式及时把公共政策转化为检察政策或工作要求,指导检察活动和检察行为。同时要健全完善公共政策实施的检察监督机制，促进公共政策的有效实施和不断完善。以往，检察机关办案，很多时候是就案办案，在既有的法律、刑事政策下对已产生的犯罪进行犯罪侦查、国家公诉、监督执行。现今，检察机关办案已经在就案办案的思维上有所超越，强调在既有的法律、刑事政策之下惩治犯罪外，从源头上进行犯罪预防，以及在根源上发现犯罪诞生的制度因素，并提出相应的改良建议。但这种方式大多是点对点式的，针对一个案件所发现的问题让某个单位予以纠正或改进，缺少点对面式的、重量级的制度改革措施。未来，检察机关办案可以在现有工作上再进一步创新，检察官在把握法律规则的基础上，要更多地考量检察政策的体现、引导和运用，注重检察工作的政策导向性，并参与权力机关的公共政策制定、修改、执行等活动；要更加关注犯罪个体因素与社会因素背后的制度逻辑，注意到刑事法律、刑事政策外围的行政管理、公共管理、社会政策等制度性因素对犯罪的影响。比如，农民工违法案件、弱势群体违法案件、维权案件所反映的社会体制累积性矛盾，检察机关可探索建立相关的制度，并以点带面，推动相关政策文件的出台，最终实现检察权的宪法定位。

2．检察工作社会互动机制。

作为社会公共产品的检察服务，如果缺乏社会化的视野是难以让社会满意的。因此，在检察机关加强和创新社会管理活动中，积极引入公众参与的理念、机制和方法，是做好新形势下群众工作、探索专门工作与群众工作相结合的有效方式，也是推动检察机关社会管理创新工作的活力源泉。在我国，随着权利诉求与主体意识的不断强化，公众参与公共事务决策和治理的愿望和需求日益高涨，因此，如何健全公众参与机制成为我国社会各界关注的焦点。当前，检察机关已经意识到参与社会管理创新的重要性，并积极参与加强和创新社会管理，但其内容仅仅限于职务犯罪预防、社区矫正、惩治利用网络进行的违法犯罪、配合有关部门加强对城中村、城郊结合部等治安防控地区的排查整治，推动完善社会治安防控体系等方面，在行政执法监督、公益诉讼、督促支持起诉等多元化监督方面开展社会管理创新的力度还不够，缺少一种更广泛的参与性。因此，检察机关在社会管理过程中，要努力实行检察机关与公众之间的良性互动，不断提升检察机关在社会管理创新过程中的话语权和影响力。一是信息双向公开。通过实行检务公开，在保守检察秘密的前提下，推行检察工作社会化，让检察工作融入社会中，使人民群众近距离地感受和接受检察工作，全面掌握检察机关社会管理创新工作的全部内容，逐步增强人民群众对检察工作的理性思考能力。二是建立信息沟通平台。检察机关应主动延伸检察职能，在基层的街镇、社区、村居等地建立乡镇检察室、社区检察官办公室、检察联络室等机构，建立便民沟通平台，做到检察官与公众直接沟通；通过新媒体等信息手段，实现与社会公众的沟通交流。三是进行互动式沟通。检察官要主动进行社会管理调查，广泛听取公众对社会管理创新工作的意见与建议，某些决策的出台可征求公众意见。如可尝试建立检察建议论证机制、企业定期联络机制和行政执法机关信息公开机制等，从而不断开阔、丰富检察工作社会化的思路，为推进检察工作的社会化参与积累实践经验。

3．法律监督协商性机制。

“只有那些以某种具体和妥协的方式将刚性与灵活性完美结合在一起的法律制度，才是真正伟大的法律制度。”[12]协商性法律监督就是要通过个案反映出的制度累积性矛盾，以对话、沟通、建议等协商性形式提出针对性的法律监督意见。协商性法律监督并不是一个单一的、具体的权力种类，而是一个系统性、综合性的执法运行方式。在一定意义上，协商性法律监督反映了一种思维方式和主观意识，从而促成对化解矛盾纠纷的具体方式和方法作出正确选择。刑事和解方案的提出、宽严相济刑事政策的落实以针对制度原因提出的检察建议等等都是协商性法律监督的外在表现。目前检察机关面临的外部环境要求检察机关以更积极的态度、方式来应对社会矛盾，依托执法办案参与政治活动。单个案件所反映的制度原因可能是碎片式的，但将这些碎片式的制度原因结合到一起，就可能发现案件产生的必然性。因此检察机关在执法办案过程中要延伸检察职能，更应关注案件背后的深层制度原因，并针对制度原因提出相应的政治建言。借鉴此思维，更考虑到我国政治体制与法律体制现状，检察机关开展协商性法律监督要积极采取制度改良的路线，参与加强和创新社会管理。以协商性法律监督为视角，检察建议、职务犯罪预防、行政执法调查等检察活动的性质及其在社会管理中的价值则更为明晰。实践中，检察建议是目前检察机关参与社会管理创新应用最广的方式，也是延伸检察职能、开展协商性法律监督的有效工作方法。比如，检察机关可以对自己执法办案中发现的制度问题，建议相关行政机关、企事业单位、行业组织改良自身的行为制度，对于一些特别重要的检察建议，可以报告同级的人大常委会，借助人大的力量协助检察工作的开展。对重要检察建议的落实，可以加强与行政机关、有监督能力的社会组织合作。检察建议的实际效果更多地依赖双方的博弈过程，注重对话与沟通，能够最大限度地基于合意作出决策，减少了检察机关参与社会管理创新的阻力。在效果预期方面，对于来自检察机关这种温和的、渐进的、协商性的监督意见，相关企事业单位、行业组织的接受度还是比较高的。

4．社会治理协同机制。

社会转型引起社会结构的变化，进而引起社会政策的调整，在社会主体多元化和社会自主管理的背景下，政府并非社会管理的唯一主体，除了政府之外，社会管理必然需要其他社会主体参与。政府不包揽一切社会事务管理；相反，政府应通过积极培育和推动社会中介组织的发展，来承担许多具体的社会服务和社会管理工作，直至社会组织进行自我约束、自我激励和自我管理。社会管理创新的目标不仅明确了社会管理的多元主体，而且指明了多元主体的各自定位与彼此间的共治关系。[13]因此，由社会实施的社会管理，要体现社会共同体的合作理念。社会管理是社会的事务，应由社会共同体实施。检察机关也是社会公共体之一，承担着特殊的社会管理职能。所谓特殊,就是检察机关承担了其他社会共同体不能承担的职责。比如法律监督、犯罪预防等，就不能由一般的社会组织负责，只能由检察机关承担。作为法律监督机关，当检察机关参与治理时，基于协同治理理念，监督者与被监督者在社会治理中有着共同的目标———善治，因此双方完全可以形成合作关系。为了实现这种协同作用，检察机关要加强对社会组织的监管和培育，支持和引导社会组织合法、有序参与社会建设和管理，使社会组织参与社会治理法律化、制度化。对于社会组织存在的制度缺位或者制度中存在的不确定性，检察机关可以向相关中介组织发出管理类检察建议；对于囿于法律依据不足无法介入查处的，要督促有权监管部门加强监管，从而不断提升社会组织的规范化和有序化发展，提升它们的社会管理能力。目前，我国除了几部行政法规外还没有法律层面的社会组织法，社会组织立法已严重滞后于社会组织的发展，直接导致监管不力，使社会组织成为权力监督的真空地带，如果不对其进行规范，任其发展，就会造成社会组织腐败，干扰社会正常秩序。检察机关作为法律监督机关，既要充分利用自己的检察职能，及时查处涉及职务犯罪的社会组织腐败案件；又要发挥自身法律监督优势，在完善社会组织立法体系方面发挥监督、引导、促进作用，通过法律监督掌握涉及社会组织腐败问题的制度诱因、表现形式等信息，积极参与社会组织立法工作，从制度防腐角度提出合理可行的立法建议，为完善社会组织立法献计献策。

作者：季卫华单位：南京师范大学法学院