社会组织管理创新协同性研究

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一、社会组织参与社会治理的理论基础和必要性分析

社会组织是我国一个具有特定内涵的概念，原则上主要指在民政部门依法登记的社会团体、民办非企业单位与基金会，也兼顾工商注册或没有注册的其他社会组织。我国的社会组织不应等同于西方社会的民间组织（只是政府工作的监督者或某个社会群体的代言人），而应是整个社会改革与发展的重要参与者，是促进社会进步的重要力量，即我国的社会体制应当是“一种社会力量协同发挥作用的同心式的合力构建”［1］。而这正应合了多方参与、共同治理这一现代社会治理理念。多方参与、共同治理理念，是2011年2月省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班的一个创新成果［2］。它既是加强和创新社会管理的迫切需要，是我国社会现实发展的产物，也是对我国改革开放30多年来形成的“政府主导＋社会自治”这一社会管理格局的进一步深化，是党、政府、企事业单位、社会组织和公民个人等共同参与和治理社会的一种思路和举措。应该说，国外特别是一些发达国家在社会管理方面有着比较深厚的积淀和成熟的经验，代表性的国家有英国、德国、美国和日本等。伴随着20世纪七、八十年代以来的“管理主义”、“新公共管理”及福利国家改革实践运动的兴起，西方社会管理及公共管理研究领域出现了诸多包括治理理论在内的一些新理论，比如“合作网络理论”、“新公共服务理论”、“社会资本理论”和“公民权理论”等，这些理论的核心是要实现政府改革的一个目标模式———即形成政府治理的新模式，构建新的公共治理体系。在我国，社会生活实践迫切要求社会组织参与社会管理，一方面是我国社会主义市场经济的必然要求，同时政府职能的转变也为社会组织的发展提供了合法性基础，社会组织将历史性的承担起政府改革后的部分职能，帮助政府建立起民主的管理机制，实现社会成员有序的政治参与。另一方面，社会组织的自治机制和社会资本可以有效的实现社会整合，促进社会和谐稳定。因此围绕培育扶持、依法管理、支持和引导社会组织参与社会管理和服务这个中心，做好社会组织的管理和发展工作是当前和今后相当长时期内建立现代社会组织体制的必然要求和重要工作。

二、合肥市社会组织发展现状及相关政策

（一）合肥市社会组织发展现状

随着经济社会持续快速发展，合肥市社会组织数量呈稳步增长态势，结构布局不断优化，初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖面较广的社会组织体系，社会组织的社会影响力、公众参与度不断提升。截至2011年6月，全市各级民政部门共依法登记备案社会组织2510个，其中登记1686个（市级登记625个，县区级登记1061个；社会团体登记642个，民办非企业单位登记1043个，非公募基金会1个），备案城乡基层社会组织824个。［3］图1展现出合肥市社会组织从2006年到2011年的发展情况，图2从类别上展示出合肥市社会组织的发展现状，可以看出社会服务类社会组织仍是主要类型。［4］表1展现了合肥市与北京、上海、深圳三市在社会组织数量方面的比较。可以发现，“十一五”以来，合肥市的社会组织数量呈不断上升趋势，但与京、沪、深三市相比，发展力度远远不够，合肥市社会组织仍有很大的发展空间。截至2009年底，合肥市社会组织从业人员153637人，其中女性共10174人，占从业人员总数的6．6％；专科以上文化程度共6561人，占从业人员总数的4．3％；55岁以下从业人员138633人，占90．2％。全市建立党组织的社会组织共357个，占社会组织总数的17％；中共党员共1370人，占从业人员总数不到1％。［4］可以看出，合肥市社会组织从业人员中性别比例严重失调，文化素质整体偏低，社会组织党建任务任重道远。

（二）合肥市社会组织发展的相关政策

早在2007年，合肥市政府就以市政府第128号令形式颁发了《合肥市行业协会管理办法》，就行业协会的名称、宗旨、设立登记等一系列事项予以规范，极大地促进了行业协会的发展。此后，《合肥市农村专业经济协会管理实施办法》、《合肥市示范行业协会标准》、《社会团体重大事项报告制度》、《合肥市民政局关于推进社会组织管理工作改革与创新的实施意见》（合办〔2009〕36号）（以下简称《实施意见》）等有关社会组织发展的规范性文件相继出台。这些文件均明确了以体制创新为突破口，以民间化、社会化为方向，以发挥职能作用为目标，积极推进社会组织管理体制机制的改革创新这一基本思想。在2010年9月民政部与安徽省人民政府签订的《共同推进皖江城市带承接产业转移示范区民政事业改革发展协议》（以下简称《部省协议》）、2010年11月安徽省民政厅《关于印发＜皖江城市带承接产业转移示范区社会组织改革发展意见＞的通知》及当年合肥市被中央政法委、中央综治委确定为全国35个率先开展社会管理创新综合试点市等一系列政策背景下，合肥市抢抓机遇，进一步规范社会组织服务管理工作。同时，以社会组织评估工作和城乡社会组织登记备案工作为新的抓手，以项目管理为工作推进形式，密集出台了一系列政策文件，主要包括：合肥市民政局《关于开展行业协会（商会）评估工作的实施意见》（合民〔2009〕259号）、《全市社会团体、民办非企业单位评估实施办法》、《合肥市城乡社区社会组织备案工作规则（试行）》和《合肥市推进社会管理创新工作项目书》等。这一系列政策的出台为合肥市社会组织的发展提供了制度保障和良好的发展环境，大大推动了全市社会组织的社会管理创新工作。

三、合肥市社会组织在参与社会治理方面存在的不足

近年来，合肥市社会组织发展虽然取得了较大的进展，但总体上还处于发展的初级阶段，在思想观念、政策环境、体制机制、监督管理等方面还存在一些亟待解决的问题。

（一）对社会组织地位和作用认识不到位，思想观念上存在偏差和误区

当前，人们对社会组织地位和作用的认识还存在偏差，忽视其在参与社会治理、服务社会、反映诉求、规范管理和社会监督等方面应有的作用，对社会组织的管理存在所谓“四重四轻”现象，即重行政组织建设，轻社会组织建设；重登记，轻管理；重数量，轻质量；重使用，轻投入。［5］对社会组织自身发展规律认识不足，对新形势下社会组织参与社会治理的必然性和必要性认识不到位，没有真正把社会组织的培育发展工作纳入议事日程以及经济社会发展的总体布局。鉴于此，合肥市社会组织总体来说发展缓慢、数量少、规模小、质量低，难以满足经济社会发展需要。

（二）社会组织的政策法规建设相对滞后，政策环境还不完备

从国家层面来看，我国关于社会组织的政策法规建设总体滞后于社会组织发展实践的客观需要，目前只有《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》和《基金会管理条例》等三个条例及民政部几个部门规章，立法层次不高，缺少全面、系统、严谨的关于社会组织管理的《社会组织法》或《社会团体法》，使得社会组织的设立、性质、地位、作用及职能等没有完全明确规范，缺少行业自律环境。从省级层面看，也缺少相应的关于社会组织全面发展的地方性法规和长远规划。鉴于此，合肥市社会组织发展所处的政策环境是零碎的，不完整的，缺少关于“十二五”期间或者更长远的关于合肥市社会组织发展的专门的发展规划或实施方案，社会组织面临定位难、信任难、参与难、吸引人才资金难等难题，政策的顶层设计显得非常欠缺。

（三）政府职能转移和购买服务进展缓慢，政府投入机制和扶持力度尚显不足

2009年5月的《合肥市民政局关于推进社会组织管理工作改革与创新的实施意见》中有明确的关于积极推进政府职能转移、政府投入机制的建立和税收优惠政策的落实等规定，但具体落实情况仍不明朗，落实效果也不得而知。目前，虽然全市121家行业协会全部实现了民间化与社会化，但官办色彩过浓的“准政府性”的其他社会组织仍大量存在。比如，城市的基层群众性自治组织居民委员会仍在行使着大量的政府职能。同时，大多数行业协会未能承担政府转移的职能，仍有大量行业协会没有得到政府购买的服务。社会组织在社会治理中的协同作用仍未能很好的发挥出来。

（四）管理体制及运行机制的结构性障碍仍比较突出，综合监管体系建设尚待时日

合肥市实施的社会组织审批登记制度分类改革应该说效果明显，但改革仍不够彻底。比如，对于行业协会商会虽然形式上取消了双重负责管理体制，即无业务主管单位，由各级民政部门直接行使登记管理职能，但市、县（区）的其他有关部门仍是行业协会、商会的“业务指导单位”，“在各自职能范围内依法对行业协会、商会进行相关业务指导”。这里就会留下两个问题：一是这里的“其他有关部门”究竟指哪些部门，由于其概念模糊，会不会造成部门间相互扯皮，造成“令出多门”的现象；二是“主管”与“指导”的界限到底是什么，在现行体制机制尚不健全的情况下，会不会动辄越俎代庖，在具体实践中又走回原来的老路。与此同时，由于社会组织的改革创新尚处于起步阶段，体制改革仍显滞后，创新氛围尚未形成，具体工作中仍不可避免存在行业协会的“准行政化”、各部门配合力度不够、在审批登记、日常管理、年度检查等监督环节缺乏沟通协调机制以及缺编制、管理力量严重不足等现象。

（五）社会组织治理结构不够健全，队伍素质、自身能力仍需提升

安徽省民政厅印发的《关于推进合芜蚌试验区社会组织改革发展的意见》及《皖江城市带承接产业转移示范区社会组织改革发展意见》中明确提出要“优化法人治理结构”，合肥市出台的《实施意见》中也提出要“完善社会组织自我约束机制”、“建立健全以章程为核心的各项内部治理结构和管理制度”、“建立权责明确、运转协调、制衡有效的内部治理结构”。但实际情况是，截至2009年底，合肥市社会组织中建立现代法人制度的仅有665个，仅占社会组织总数的31．6％，民主决策、民主管理有待加强。从人员素质来看，合肥市社会组织工作人员普遍素质不高，专科及以上学历人员仅占4．3％。［4］

（六）社会组织社会管理的参与度不够，主体地位特别是政治地位有待提高

在现代社会治理理念下，社会组织本应成为政府与企业的合作伙伴，是社会领域的行动主体，也是我国建设和谐社会不可或缺的重要力量。同时，作为不同利益阶层的代言人，社会组织理应成为现代公民参与民主管理的有效渠道。但现实中，社会组织的主体地位普遍缺失。合肥市《实施意见》中也明确提出：“要探索在各级党代会、人代会和政协会议中增加‘社会组织代表’、“科学确定适当的名额”、“发挥社会组织参政议政的积极作用”。但是由于社会组织主体地位的缺失，其参政议政的渠道并不顺畅，在市民政部门的工作成效汇报及各类文件中也鲜见社会组织代表的姓名。因此，迫切需要提高社会组织的主体地位，以适应社会建设和社会管理创新的需要。除上述种种不足之外，合肥市社会组织党建工作也非常薄弱。截至2009年底，全市依法登记的社会组织建立党组织的仅占17％，党员数量还不到1％［4］。这种重业务轻党建的现象应该引起相关部门和领导的高度重视。同时，合肥市正在探索进行的“社会组织创新孵化园”项目也缺少市场化运行机制和途径。这些都需要我们立足实际，认真研究，在借鉴先进地区经验的基础上逐一加以解决。

四、创新管理视角下完善社会组织参与社会治理的对策建议

推动社会组织参与协同治理，建立政府与社会平等合作伙伴关系，提高社会自治与服务社会的能力，已成为深化社会管理创新的基本趋势。作为全国社会管理创新35个试点城市之一，特别是恰逢中共安徽省委、省政府《关于加强和创新社会管理的实施意见》（皖发［2011］22号）文件的出台，合肥市应当立足当前社会组织发展的现状，充分借鉴京、沪、深等三地的发展经验，推动社会组织健康发展，发挥其在助推经济社会发展、构建社会和谐的积极作用。为此，笔者给出以下对策建议。

（一）切实转变思想观念，加强对社会组织地位和作用的认识

转变思想观念是推进社会组织管理创新的前提。我们要实现“小政府，大社会”这一重要转变，首先就要不断学习先进地区的先进理念，充分认识到社会组织的重要作用，正确认识社会组织所具有的分担政府事务、发展经济、服务公民的利益诉求，调处社会关系、化解社会矛盾和问题、促进社会和谐的重要功能。将社会组织发展纳入党委政府的议事日程，纳入经济社会发展的总体规划和社会建设的具体目标，纳入政府绩效考核体系，推动社会组织健康有序发展。我们要观念先行，上下统一认识，充分意识到当前进行社会建设的重要性和必要性，借助社会组织这一载体，培育和调动每一位现代公民参与社会建设和管理的意识，营造和谐社会人人有责、人人共享的良好局面。

（二）完善法律法规体系，为社会组织发展提供良好的制度保障

从京、沪、深等一些先进城市社会组织发展经验来看，政府的积极作为成为推动社会组织健康快速发展的“助推器”。鉴于此，合肥市可以在不违背现有国家、省市有关社会组织法律法规政策体系框架的前提下，结合地方实际，创造性地开展工作。首先，可以采取先试点、再推广的思路，通过在部分地区、部分行业先行先试，逐步摸索适合社会组织发展的好经验、好做法，进而上升为政策层面，推而广之；其次，合肥市不妨抓住35个创新试点市这一大好机遇，制定未来5至10年，甚至更长时间关于社会组织发展的、专门的、长远的发展规划或实施方案，纳入经济社会发展的总体布局，统筹规划考虑；最后，还要建立政府职能转移的配套政策，在充分调研论证的基础上，适时出台《合肥市推进政府职能和工作事项转移委托工作实施方案》及《合肥市政府购买社会组织公共服务实施办法》等文件，切实转变政府职能。

（三）进一步改革创新社会组织管理体制机制，引导社会组织健康规范发展

若要真正解决制约社会组织发展的“瓶颈”和制度性障碍，就要进一步加大双重管理体制改革力度。在可能的情况下，可以考虑借鉴北京市的发展经验，充分发挥人民团体的整合功能，建立枢纽型管理体系，进行分类指导。在条件更加成熟的情况下，也可以考虑借鉴深圳市由民政部门直接登记、规范管理、无业务主管单位的新体制，统一由民政部门登记管理，基层政府不再履行“业务主管单位”的职责，而是配合民政部门做好政策制定等宏观指导工作。［6］与此同时，还要进一步做好评估制和备案制等配套工作，完善以网格化为主的社区社会组织管理机制，积极探索建立社会组织“第三方”评估机制，建立综合监管体系和整体联动机制，形成党委政府统一领导、多部门分工合作的管理新格局。

（四）引导社会组织加强自身能力建设，不断提升队伍素质，实行民主决策

进一步引导社会组织加强自身能力建设，增强承担社会管理职能的有效性。一是在现有基础上，进一步加大改革力度，扩大政社分开，尽快在更大范围内确立社会组织的独立地位，确保社会组织独立行使决策、人事、财务、分配等方面的自主权；二是要积极探索完善“以章程为核心的内部治理结构”，实行民主决策、民主管理，强化自我约束，树立良好的社会公信力；三是积极拓展参政议政渠道，通过合法的参政议政，充分表达所代表阶层合法的组织利益诉求，在各级党代会、人代会和政协会议中适时增加“社会组织代表”，科学确定适当名额；四是加强社会组织的职业化和专门化建设，积极推行竞聘上岗和差额选举，以积极培养公民意识和民主精神，有效提升参与社会管理事务的能力；五是加强社会组织党建工作，把社会组织的党建工作纳入各级党委的整体工作，切实解决社会组织中党组织建设和党的活动两个“覆盖”的问题。

（五）引入市场机制，不断完善“社会组织创新孵化园”项目

合肥市的“社会组织创新孵化园”项目是改革自上而下单一的行政培育社会组织模式，实现社会组织社会培育模式的一个极有意义的尝试，既符合社会组织自身建设和发展的规律，也符合合肥市经济社会发展的实践需要。要避免该项目在实施过程中不走样，就应当充分运用市场化手段，在条件允许的情况下，充分借鉴上海市以恩派公益组织孵化器项目为代表的社会组织培育的新机制［6］。即“政府政策支持、社会力量兴办、专业团队管理、政府和公众监督、公益组织受益”的孵化器模式，少一些政府行为，多一些市场化运作，真正实现“依托政府的扶植和监管，以市场化运作为主要手段”的“社会组织创新孵化园”项目的有效施行。这就要求各利益相关方在项目实施过程中合理界定自身角色和功能定位。为了避免不必要的行政干预，可以考虑在相关政策支持下，由政府出面扶持成立一个类似于“恩派”这样的社会组织培育的孵化中介组织（中心）。由一些热心社会公益事业的有识之士或“社会企业家”担任负责人，具体承担社会组织的孵化工作，实现“社会力量兴办”。在此基础上，充分利用合肥市科教城市的优势，整合在肥高校经济管理类专家，建立经管类专家数据库，为孵化项目提供智力支持，实现专业化团队管理。此外，还要建立包括媒体、社会公众等在内的广泛的社会监督系统，设立项目运作举报电话，切实保证项目资金的合理使用。最后，政府要加大宣传力度，扩大社会组织孵化机构的社会影响，积极动员各种社会力量，特别是广大徽商投身家乡社会组织建设，践行其社会责任，通过设立基金会提供资金支持，保证项目正常有序高效运行，为孵化园能够真正孵化出一批优秀的社会组织，服务经济社会发展尽一己之力。

五、结语

我国已进入社会组织快速发展的历史时期，社会组织将在我国经济、政治和社会生活中扮演越来越重要的角色。从治理国家来说，政府是主导；从管理社会来说，社会组织是主力。二者在共建和谐社会的过程中，理应形成一种平等的合作关系，各自发挥自身的积极作用，从而形成社会管理和公共服务的整体合力。面对这一难得的历史机遇，我们应当进一步解放思想，实事求是，政府和社会力量携起手来，以人为本，不断创新社会管理，共同担负起构建社会和谐稳定的历史使命。（本文来自于《合肥师范学院学报》杂志。《合肥师范学院学报》杂志简介详见.）

作者：吴悦工作单位：合肥学院管理系