社会管理创新模式构建

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一、我国社会管理面临的问题与缺陷

(一)政府职能界定不清

实现“政府职能转变”的首要问题是厘清新时期我国政府的职能。目前在社会管理创新中存在的很多困难，根本原因还是政府职能的界定问题。政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内对社会公共事务管理的职责、作用、功能的转换与发展变化，包括管理职权、职责的改变与转换，管理手段、方法及其模式的转变等。目前，我们国家处于经济和社会的双重转型期，政府职能在转变过程中难免出现界限不清的现象。例如目前社会上存在的政府官员的权力寻租贪污腐败行为、个别地方的“机构乱设，级别乱定”现象很大程度是由政府职能界定不清造成的，当权力可以用作“寻租”，或是权力属性发生蜕变，可以说前者是监管制度上的失察，后者就是权力属性的混乱。如果政府职能是明晰的，权力寻租自然就得到了限制，贪污腐败的问题就能从根本上得到遏制。

(二)社会管理体制不顺

改革开放以来，中国以构建强有力的现代化经济社会体制，和谐的社会关系为主旨，逐步推行了一系列的社会管理改革措施。早在改革开放初期，邓小平在《关于党和国家领导制度的改革》一文中提到:“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事”，并且深刻的分析:“这一问题的根源，同国家长期以来相对集权的管理体制密切关联”。具体来说，社会管理体制中存在的主要问题有:社会管理理念不够准确、社会管理主体不够多元化、社会管理方式不够灵活、相关法律法规不健全、社会管理的分工不明确、人才相对不足。

(三)社会管理机制不畅

机制，通常指制度机制，机制是从属于制度的。机制通过制度系统内部组成要素按照一定方式的相互作用实现其特定的功能。制度机制运行规则都是人为设定的，具有强烈的社会性［2］，如社会管理机制、竞争机制、市场机制、激励机制等。机制问题带有根本性、全局性。现存的社会管理的内部机制和管理的体制制度不相适应，要实现社会管理的科学化有效化，需要在健全机制上下功夫。社会管理的机制问题是一切问题的根源。机制决定了体制，决定了社会管理的手段，决定了社会管理系统模式的确立。

(四)社会管理水平较低

实现社会管理的关键问题是实现社会网络协同管理、多元化主体的参与。然而在我国目前的情况下，我国公民自治的发展相对落后，社会自我管理自我协调的能力不足，社会管理的主体相对单一，造成了目前政府的工作量大，疲于奔命，而更多的社会组织和社会力量的作用，得不到有效的发挥，目前的社会管理主要还是依靠政府，是当前我国社会管理在实现创新的过程中面临的重点问题。

二、社会管理创新的必要性

(一)社会发展滞后于经济发展倒逼社会管理创新

我国社会和经济发展仍然不平衡，二元性依然存在。城乡差距、区域间发展失衡、行业发展不一致、经济与社会发展不相协调的情况时有发生。有些地区，过于重视经济指标的实现，忽视了社会管理的进步，造成的结果是，短期经济有了飞速的发展，但是这种发展相对单薄、不可持续。尤其是涉及到民生的社会保障、医疗健康无法满足广大人民的需求，使得民众感到享受不到经济发展的成果。社会结构的滞后客观上要求社会管理水平的提高。

(二)社会结构发生变化，阶层群体冲突增加

这些年来中国社会不断出现新的利益主体和多级的社会阶层，由于这些新阶层的利益获取方式、价值取向与传统社会系统有很大的区别，不可避免的造成阶层之间、群体之间的利益分化，矛盾对抗，从而引发一系列的社会问题［3］。大量属于“单位”的人变成“社会”人，如何找到新的管理组织方式，是在不断涌现新阶层、新的经济组织社会组织的现状下值得学者和社会管理实践者关注的问题［4］。新的社会现状，迫切需要新型的适应当前社会发展的管理体系。

(三)社会状态更加活跃，开放性、流动性问题增多

由于经济的快速发展，信息的高度流通和共享性，使得人们的思想更加的活跃，独立，多变并且差异化显著。在思想进步的同时，也伴随了一部分人的思想混乱，价值观错位甚至空位，导致社会管理失范失序，各种社会问题层出不穷。相对于以往的管理方式，新的管理应当更加注重公民的需求，更多的考虑社会的大变革，利益的调整和重新分配，更应当以民为本，关注个体的内心变化，增强公民的满足感，缓解社会矛盾处理和化解的巨大阻力。总之，社会状态的活跃性和高度的流动性，带来了很多新的社会问题，迫切需要新的社会管理模式和理念。

(四)社会诉求不断提升，维权意识更加强烈

由于社会结构的变化，不同阶层的重新沉淀，利益的重新分配，在很多社会问题上的冲突加剧，比如房屋土地、国企改革改制、医患关系紧张、食品药品安全危机等，矛盾的产生有其不可抗拒的根源［5］，但是解决矛盾的过程中有一个重要的问题就是诉求渠道的畅通。人民有意见，有想法需要合理的表达，畅通的诉求渠道能够架起了一道桥梁，联通民声和相关公共管理部门，广大民众迫切需要一个畅通的诉求渠道，解决社会中的各种矛盾冲突。这也是社会管理需要解决的重点问题之一［6］。

三、社会管理系统模式创新机制研究

社会管理创新的重大价值毋庸置疑，社会管理创新的顺利实现，离不开政府各级部门和社会相关团体的协同合作。在具体公共事务的协调管理过程中，难免会遇到各种问题，诸如前文提到的政府职能不清、权力寻租、社会组织责任不明、社会管理执行力度不足等。因此，在深入研究比较国内外社会管理的历史发展脉络和理论的基础之上，结合社会管理的理论实践总结，提炼出了社会管理创新的“12345N系统模式”。

1．一个宗旨

一个宗旨，是指社会管理创新的初始动力和最终目标，始终是为了广大的人民群众服务，以人为本，全面促进“民生建设、民众健康、人民生活和谐、人际关系融洽宽容、公民社会文明”，正如总理所言:“政府工作的中心是民生，构建和谐的新型居民社会，要加强和创新社会管理，加快建立健全维护群众权益机制，要强化政府社会管理职能，广泛动员和组织群众依法参与社会管理，发挥社会组织的积极作用，完善社会管理格局。”总之，一个宗旨体现全心全力为人民着想的基本出发点。

2．两个平台

为了有效的提高社会管理的效率，还要搭建起两个平台。分别是政府综合协调层面的“政府社会管理综合协调委员会”和具体的执行落实层面的“社区综合服务与管理平台”。政府的各项利民政策的出台，离不开科学的协调和有效的执行，才能真正服务到每个普通百姓。“上面千根线，下面一根针”，政府部门繁多，各项惠民政策也层出不穷，往往会出现不同政策规定之间的执行与协调问题。为了解决这一难题，在“上面”需要有社会管理综合协调委员会把牵头万绪的政策制度汇集到一起统一管理，在由“下面”的社区综合管理平台将各项政策制度统一落实执行。在这个过程中需要政府权力的有效下沉、政府能够理性的放权、各级部门和相关民间团体能够形成一张协同管理的网络，使得各项规章制度能够畅通无阻的下发执行。

3．三个主体

三个主体指的是“政府、社会组织和公民”。政府在社会管理中起主导作用，把握社会发展的方向，决定社会发展的方式，和各项资金资源的支持。随着社会管理的发展，社会组织的作用日益提高，成为社会职能的主要承担者;公民在社会管理过程中，发挥着更大的作用，因为公民既是社会管理的参与者，也是社会管理的服务对象和受益者，更是社会管理的主体实践者。政府与社会组织二者的关系不应该局限在管理与被管理甚至相互对抗的层面，而应该在实践的推动下破冰，构建一种新型和谐的伙伴关系;公民在各级社会组织中不仅仅是被动的参与者，更应当发挥主人翁精神，和谐社会的最终体现是建立在政府和公民和谐的基础之上的。

4．四个策略

在沟通“二个平台”的过程中，通过四个策略有效的保障政府各项政策制度的上行下顺。首先是“政府下沉”，政府部门的职责就是进行公共管理和社会服务，因此群众要求的正是政府要办的，要认真对待群众的呼声及他们反映的问题。只有将工作重心下沉，深入到老百姓的日常生活中，才能真正的发现问题，做到“想百姓之所想，急百姓之所急。”之后是政府的“权力下放”，政府的权力，能下放的尽量下放，对权力能约束的要尽量约束;而在社会层面，能自治的尽可能自治，实现“治以自治、断以法尊。”在权力下放过程中，政府应当大胆且理性，科学的进行权力分属，保证社会管理的高效顺畅。第三是实现“网络治理”，无论是政府、社会组织还是公民，以及社会组织之间，无论是政策制定部门还是具体的执行部门，都应当协同合作，形成沟通顺畅的管理网络，相关的信息和问题能够在网络中实现上下级和平级之间的良性循环，从而盘活社会管理的脉络。第四是“建章立制”，通过实践总结的管理经验，要及时总结提炼，凝结出科学简单容易理解的规章制度，方便管理，促进他律、自律、实现互律，从根本上提高管理的效率。四项策略的建立，有效的保证了两个平台之间的互动，将三个主体纳入到统一的协同管理网络中，是社会管理创新实现的有力保障。

5．五个机制

围绕一个宗旨，明确了三个主体，确定了两个平台，建立起四项策略之后，还需要理清社会管理的机制，从而从根本上找到社会管理的实现路径。第一，通畅的群众利益诉求表达机制是构建和谐社会的必然要求。伴随着社会的进步与发展，广大群众的主人翁意识日益增强，表达民意的愿望强烈，构建一套健全的社会利益表达系统，为不同的利益主体提供畅通的表达通道，帮助普通公民实现自身的合理愿望和需求，将民众对社会管理的意见表达给相关的政府和社会组织，从而促进整个社会和谐进步。第二，在全球化背景下，如何构建一个与市场经济相适应的“利益协调机制”，不但是构建“和谐社会”的题中应有之义，而且是其核心和根基所在。对于一个正处于发展转型期，承受着众多利益矛盾和频发群体性事件的社会来说，对新的“利益协调机制”的欲求和构想，既是对现实困境的一种回应，也寄托了人们对未来美好政治生活的一种向往。第三，21世纪以来，处于社会转型期的中国呈现出各种矛盾凸显叠加的局面。人民调解的范围也逐渐从传统的婚姻家庭、邻里关系向拆迁安置、环境保护、医患纠纷等社会热点、难点纠纷扩展。因此建立起社会矛盾调节机制，在最小的范围内解决问题，有利于社会的和谐稳定团结。第四，着力建立健全科学有效的权益保障机制，用健全的制度、体制和机制来维护、保障和实现人民群众的合法权益。切实保障人民群众的就业权、健康权、受教育权、受救助权，是以人为本的重要体现，也是构建社会主义和谐社会的重要落脚点。构建社会主义和谐社会，必须以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点。第五，当前，我国面临的公共安全形势仍然比较严峻，各类重大突发公共事件时有发生。亟需构建比较完善的应急管理体系与机制，全面增强应急管理能力，真正实现对危机的主动管理和有备应对，全面加强应急管理工作，居安思危、未雨绸缪，更加充分的预估可能的风险和挑战，充分认识应对突发公共事件的复杂性、艰巨性和长期性，继续深入建设和完善社会应急管理机制，保障广大人民群众的生命财产安全。

6．N种模式

社会管理创新系统模式的构建，在一个宗旨的指导下，在两个平台的基础上，围绕三个主体，集中力量实现四个策略，将五种机制渗透到整个体系中。在社会管理创新的实践中，除了把握住以上的五个关键环节，还要注意“N种模式”的实现。“N”代表数量不限，模式的具体表现形式不限，具体来说所谓的“N种模式”是指，各地方在社会管理创新的实践过程中，要结合地方特色和实际情况，灵活掌握，适当变通，创造出具有地方特色切实有效的系统模式，而不是生搬硬套所谓的通用“系统模式”。比如天津的社区建设、浙江的城镇管理创新等，都是具有地方特色的社会管理创新系统模式实践，取得非常有效的进步，这就是“N种模式”的精髓，即实事求是，灵活变通。有了“一个宗旨、二个平台、三个主体、四个策略、五个机制、N种模式”，社会管理的系统基本上建立起来，在此系统模型的基础上，还要灵活运用多种管理模式和管理手段，实现社会管理水平的提高，保证社会管理目标的实现。

四、基于“12345N”系统模式的社会管理创新对策研究

(一)围绕“一个宗旨”调整社会管理的结构格局

一个宗旨，本质就是全心全意为人民服务。多元主体的参与和自治可以“适应多元的社会现实，为公众提供高质量、差异化的社会公共服务［7］，能够积极营造整个社会的创新氛围，促进和谐社会的建设，在控制社会管理风险的基础上，能够缓解政府部门的工作压力，从而提高行政绩效。比如在浙江省慈溪市首创的以“和谐促进会”为主旨的社会管理创新系列活动，取得了良好的社会效应。此次活动主要以村委会和社区为基本单位，将优秀的社区管理人员、农民工、安保人员、农业高手、医生律师、私营业主等团结起来，共同组成和谐促进会，为广大的村民、居民提供各项高质量专业化的服务，例如法律援助、医疗保健、农田增收、计生劳资等等［8］。和谐促进会通过团结一切可以团结的力量，实现自治，自我管理，充分发挥了公民的自主意识，提高了管理水平和办事效率，真正发挥了多元主体的积极作用。公民不仅是社会管理服务的对象，更应当是社会管理的积极实践者。

(二)依托“两个平台三个主体”加强社会管理的组织网络建设

社会管理的核心，是创新社会管理的系统和服务格局，不断优化服务方式，提高服务质量。因此，社区服务组织应逐步延伸服务和管理的触角，实现协同式网络化的管理。社区的文化特质和认同感也是在社区领袖的打造下逐渐形成的［9］。天津市的“一居一特色、一街多品牌”的社区管理实践对此作了卓有成效的探索。塘沽社区以文化建设为载体，全面建构网络化的服务管理团队，将各级领导干部和各行各业的有志人士吸纳进社会管理的自治队伍，包括教师、优秀的党员代表、志愿服务人员等，将服务的各条线织成网，实现了“网格化定位、组团式联系、多元化服务、信息化管理、全方位覆盖、常态化保障”的要求［10］。在政府的主导下，社会组织充分发挥应有的协调管理作用，每个公民切实参与到社会管理中来，着力打造畅通无阻的社会管理与服务网络，为群众提供更为直接、高效的服务，提高了社会管理的科学化、精细化水平，从而达到“为推进改革凝聚力量，为促进发展创造条件，为增进和谐提供保证”的良好效果。

(三)完善社会管理的五种核心机制

社会管理创新的核心问题是机制体制创新。社会管理机制创新应从畅通百姓的诉求表达机制出发，让公民敢说话，有地方有途径表达观点;健全利益协调机制，化解不同阶层和群体间的冲突和矛盾，缩小收入差距，构建矛盾调解机制，尤其是大调解机制更应成为社会管理创新、化解社会矛盾的主要抓手，大事化小，维护社会稳定。深化公民各项权益保障机制，增加公民生活的安全感提高居民生活的幸福感;最后不忘健全应急管理机制，从社会管理的全过程加强机制体制创新的力度，实现社会协同与多元整合，提升管理的科学化水平。

(四)灵活运用“N种模式”，强化社会管理中的群众工作

“最好的社会管理模式，就是让群众参与其中，让群众有能力、有动力参与基层管理。”加强社会建设，创新社会管理是一场深刻的社会变革。必须释放社会力量，从“依靠群众打天下”向“依靠群众治天下”转变，从“对社会管理控制”向“为社会和群众服务”转变，从由党委、政府“撑船”向由党委、政府“掌舵”转变［11］。要充分相信群众，放手发动群众，让“群众的问题首先由群众解决，群众的矛盾首先由群众化解”，提高社会自我管理能力［12］。要采取灵活多样，容易被广大公民接受和理解的工作模式，才能最大程度的发挥群众的自我管理自我治理的主人翁作用，实现社会管理的创新。（本文来自于《天津大学学报.社会科学版》杂志。《天津大学学报.社会科学版》杂志简介详见.）

作者：张再生王鑫吴云青工作单位：天津大学管理与经济学部