社会管理三调联动创新思考

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一、为何强调“三调联动”

（一）转型时期利益表达的无序化

在改革开放逾三十年之后，中国实现了计划经济体制向市场经济体制的转型，经济长时间保持了持续、快速、平稳增长。2010年，中国成功超越日本，一跃成为仅次于美国的世界第二大经济体，成为主导世界经济走向的重要力量。在经济增长的过程中，城镇化进程加速、水平提高，基础实施逐渐完善，高科技领域不断取得突破，人民生活水平显著提高。国力增强也使得中国在国际舞台的话语权提高，对外交往日益成熟而自信。正如所言，现在我们比历史上任何时期都更接近中华民族伟大复兴的目标，比历史上任何时期都更有信心、有能力实现这个目标。我们固然有充分理由保持自信，但绝不能就此陶醉于既往成绩，失去理性认识和深刻反思现实的能力，丧失创造更加美好未来的动力。国际经验已经表明，经济快速发展时期一般也是利益严重失衡、社会冲突多发时期。现阶段中国引发利益失衡的因素主要表现在：权钱交易、权钱合一引发社会仇官、仇富的心理和腐败问题；发展的不均衡、不协调问题突出，城乡之间、东西部之间、经济发展和民生改善之间都存在巨大差距；既往发展模式不可持续，不仅环境污染引发民众抱怨，发展的资源约束也不断强化；分配制度的公平性欠缺，贫富差距悬殊等。利益失衡引发社会群体的分裂，不同阶层之间的矛盾加剧，各种纠纷不断。社会风险的聚积叠加给中国的社会秩序和社会稳定带来巨大威胁，对此绝对不能掉以轻心。在经济转型的同时审时度势地推动中国从传统社会向现代社会、从封闭性社会向开放性社会的全面转型，是中国实现未来可持续发展必须攻克的难关。社会转型就是一个社会的结构转换、机制转轨和利益调整的过程。不可否认，作为市场体制下竞争和发展的必然结果，中国大规模的阶层分化已经形成并将长时间持续下去，社会阶层结构出现了多元化发展的趋势。阶层分化不可阻挡，但只要社会阶层结构保持开放，使每个人都有相对平等的机会依靠自身努力实现向上层流动的理想，就无需多虑。为此就需要打破和改变一些可能引起阶层固化的制度，建立和巩固后致性的社会流动机制。为营造公平的竞争环境，政府部门有责任给予真正的弱势群体以特别关爱和制度性支持，改变其弱势的地位，避免弱者恒弱；政府部门也有义务保障和倾听弱势群体的权益表达、保护其合法权利，积极主动化解社会矛盾、解决纠纷，努力促进以公平、公正、公开为特点的公民社会建设。弱势群体的出现是利益失衡达到一定严重程度之后的现实反映，往往会引发严重的社会问题。面对欲望与预期的鸿沟、面对社会的排斥，处于社会底层的弱势人群内心往往充斥强烈的相对剥夺感，再加上其自身利益表达能力欠缺、社会为其提供的利益表达渠道不畅等因素，致不满情绪无法宣泄而逐渐淤积，达到临界点则随时可能喷薄而出。有时一个小小的纠纷就足以成为众多无利益关联者“泄愤”的导火索，从而引发群体性事件的爆发。非直接利益冲突的参与主体多元，行为目标发散，诉求方式偏激，极具破坏性和对抗性。[1]更加值得警惕的是，整个社会的弱势心理在蔓延———房产商面对政府，私家车主面对交警，企业面对银行，都会自称弱势群体。矛盾主体抱团取暖的现象在社会各阶层蔓延，近年来时不时发生的珠三角地区的农民工与当地人之间的对抗已经不仅仅是劳资纠纷，而是农民工被歧视、被剥夺，无法融入城市的深层次社会问题的集中反映。社会矛盾加剧和利益表达的无序化对社会管理提出挑战，而网络化和信息化改变了民众的诉求表达方式，更放大了这种挑战带来的风险。在数字时代，博客、个人视频等新媒体的快速兴起使得社会重心由机构向个人转移，并为个人、群体不满情绪的快速蔓延、结合提供了途径。新媒体使得传者和受者之间的界限变得模糊，受众不再是信息的被动消费者，而具有了与传者交互信息的功能，甚至转变成传者的身份。[2]通过网络世界的虚拟空间，人们突破了面对面现实交往的局限，足不出户便可尽知天下之事，实现与社会有效的信息交流。诸多社会热点问题往往是先在网络上出现并逐渐吸引公众的关注和参与，事前毫无联系、并非矛盾直接主体的个人可能迅速汇集形成集体行动。由于自媒体的风行，每个人都可能成为新闻的采集者和传播者，先堵塞言路封闭信息再慢慢应对，以图大事化小、小事化了的传统手段已经力不从心甚至完全失灵。面对社会舆论的持续发酵，政府部门为迅速平息事态不得不采用一些非常规的做法，或强力打压或利诱拉拢，进退皆无据，顾此而失彼。民间流传的“上诉不如上访、上访不如上网”的说法形象地说明了解决纠纷途径在信息时代的变化与转移，反映出司法权威不彰以及社会管理手段未能及时调整而无力应对的现状，凸显在基层建立社会舆情、矛盾纠纷以及民众诉求快速回应协调机制从而提高社会管理能力的紧迫性。一言以蔽之，当今中国的社会结构、社会利益格局以及社会价值观都在发生深刻变化，中国正在经受社会转型所带来的全面阵痛和治理难题。各种利益关系的竞争和利益诉求的表达犬牙交错，容易引发连锁反应，危及社会稳定。改变利益表达无序化的根本出路在于广开言路、接纳群众诉求，建立和完善利益平衡机制和权利保护机制。中国经济实力和综合国力的增强已经为解决社会管理中的问题奠定了重要的物质基础。而从中国特色社会主义建设的总布局来看，社会建设已经被纳入其中。社会建设的核心在于社会资源和社会机会的合理配置，追求社会的和谐状态。作为社会建设的一个重要组成部分，社会管理的基本目标则在于维系社会秩序和化解社会矛盾。

（二）维稳目标下的“三调联动”

从作用上看，社会管理可以推动社会资源和社会机会更加公平合理的配置，并为促进经济社会发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境。[3]社会稳定对于一个国家经济社会的繁荣发展具有至关重要的作用，这早已被世界各国的发展经验所证实。在中国社会转型时期，频发的纠纷以及当事人不理性的诉求表达使司法权威遭遇挑战，已经影响社会稳定，必须引起高度重视。加强社会管理，旗帜鲜明地维护社会稳定成为各级政府肩负的重要职责之一。令人遗憾的是，个别地方政府及部分官员却将维稳一词演绎为具有天然正当性的霸权话语，假借维稳之名打压合法诉求，危害群众利益，主流的维稳说辞在民间甚至开始引起反感和抵触情绪。这是政府公信力严重受损的危险信号。我们常常可以看到，地方政府在处理某些突发性事件时如果使用“受害人家属情绪稳定”之类的字眼以证明其维稳的努力与效果常常遭到新闻媒体、网民的冷嘲热讽，似乎事故发生后只有“受害人家属哭天喊地”才是正常的人性表达。维稳最大的误区之一，就是将民众的利益表达与社会稳定对立起来，将公民正当的利益诉求与表达视为不稳定因素。[4]在此逻辑之下的维稳不是通过加强社会建设来实现，而是滥用权力打压权利诉求。维稳的结果时常陷入越维越不稳的怪圈———利益表达越频繁，打压越厉害；打压力度越大，反弹也越激烈。维稳要重聚民意支持，必须实现从“权力维稳”向“权利维稳”的转型，为维稳努力增加正能量。一方面要完善立法科学界定权力的范围和边界、明确政府职责，以界定和处罚惰政、滥权行为；另一方面从程序上规范政府行为，“将权力关进笼子”，通过立法为权力的行使画地为牢。权利维稳的基本要求是支持合法、合理的利益表达，以达平息不满情绪、化解社会矛盾之功，并非为求得一时之稳而放纵动辄狮子大张口的非法诉求。“用人民币解决人民内部矛盾”的做法其实是权力维稳的另一种表现，将误导维权预期，刺激更多的无序表达、越权表达。最终结局必然是“按下葫芦浮起瓢”，使政府部门陷于顾应不暇、疲于应对的状态之中。在继续坚持以经济建设为中心的基本国策的同时，进行社会管理创新，建立统筹全局协同监管的协调社会利益关系的机制就成为中国面临的重大任务。统筹协调社会利益关系的机制，应包含以下三个方面：一是要建立科学合理的阶层、群体、个人的利益诉求表达机制；二是要建立新形势下的劳资之间、干群之间、阶层之间、群体之间的平等对话协商机制；三是要建立社会矛盾和社会问题的排查调处的工作制度。[5]“三调联动”可以成为该机制的重要组成部分之一。大调解是在世纪之交由各级党委、政府大力推动的一种多元纠纷解决机制，是一场中国的“现代调解运动”。其初衷在于通过建立人民调解、行政调解、司法调解的“三调联动”以及诉调的快速对接机制，从源头快速化解社会纠纷。“三调联动”作为党和政府在新的历史时期社会治理的一项基本政策，在若干重要场合都得到了强调。2006年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，“建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合。”2012年党的十八大报告重申要加强和创新社会管理，“完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。”在2013年十二届全国人大一次会议上所作的《政府工作报告》中同样强调了要完善“三调联动”的工作体系。概而言之，“三调联动”已经被视为接纳群众诉求、维护群众合法权益机制的重要组成部分，是新时期党和政府加强和创新社会管理的重要举措。

二、“三调联动”蕴含的管理创新

（一）“三调联动”对自治的强调

自治与他治相对，常常被当做公民及社会组织对抗国家权力过度介入其私人事务的一种手段；自治与民主相连，既是民主制度生成的必要条件，也是民主制度运行的必然结果。法治社会并不排斥、反对自治，而只意味着对自治的引导与规范。[6]甚至可以说，只有在一个充分尊重自治的社会中，法律的实施才不必过度依赖国家强制力，法治状态的实现也才更有保障。在现代法治国家中，个人拥有对与他人无涉的事情或无害他人的行为的自主决定权。社会自治的含义可以从两个层面去理解，一是个人意义上的自治；二是社群意义上的自治。从实在法上讲，前者是指法律赋予公民个人所享有的作为公民的权利与自由。后者是指作为一个社会共同体内部全体组成人员所享有的自治权利。[7]重视对社会自治组织的培育，完善参与型及自治型治理结构是社会管理创新的基本要求之一。“三调联动”对社会管理的创新之处首先表现在对以自治方式解决纠纷的强调。在民事纠纷发生之后，当事人往往首先尝试通过自主协商、谈判的方式加以解决。这种自力解决纠纷的方式是通过达成彼此都能接受的协议而获得成功的。如果达成协议的过程存在很多当事人无法依靠自身力量消除的阻碍因素，纠纷就不能再封闭在当事人范围之内获得解决，而必须寻求第三方力量的介入。第三方介入的纠纷解决方式主要有三种，调解、仲裁和诉讼。事实上，区分由第三方介入的不同的纠纷解决方法之关键在于第三方是否有权强加某一解决方案给当事方或仅是协助争议的各方自行达成解决方案。[8](P3)从这个角度而言，调解有别于仲裁和诉讼的关键点在于调解将纠纷解决结果的控制权交还给当事人，作为第三方的调解员缺乏决定纠纷解决结果的权力。调解将纠纷解决结果的控制和决定权交给当事人自己，而不必依赖于更高权威。我们将这叫做调解的授权功能：它鼓励当事人练习自治、选择和自主决定的能力。[9](P236)调解的过程不过是调解员协助之下的当事人之间的谈判。质而言之，调解仍然属于当事人自治的纠纷解决，调解组织、调解员身份的不同并不会改变调解的本质。依靠调解实现当事人自治的纠纷解决应同时具备以下几个要素：对有关纠纷解决法律信息的充分理解和接受；对纠纷解决过程的有效参与，确保最终决定是经过深思熟虑的结果；对程序的选择和对结果的最终控制。其中第三个要素亦即贯彻调解自愿原则之谓。对程序的选择不但意味着是否启动调解程序由当事人决定，还应保证当事人在程序进行过程中可以随时选择退出；对结果的最终控制则表现为当事人的任何实体决定不受威胁、强制、欺骗等而做出。面对司法程序的效率危机，人们越来越多地选择调解程序去解决纠纷。这并非标志着司法规则正在失去其合法性，这种可选择性的解纷制度反映出了纠纷解决程序的民主更新。[10](P113)而调解优先的司法政策也并非意味着法院放弃或惰于行使审判职权，而应被视作对民智的信任以及延伸而来的对当事人自治解决纠纷的充分尊重。鼓励民间社会自治机构参与调解是“三调联动”在社会管理创新方面的另一表现。自新中国成立以来，中国一直处于全能型政府管控之下，政府通过指令性计划和行政手段进行经济管理和社会管理。改革开放之后，特别是随着社会主义市场经济的建立和完善，社会分层加剧，流动人口增多，劳动者对单位的依附性减弱。单纯依靠强化行政管理予以应对的做法成本太大而且收效甚微，难免出现大面积的管理空白，已经不能有效地维护社会秩序和化解社会矛盾。社会和市场开始从国家和政府中逐渐分离出来，成为社会管理的基础力量。国家和政府也逐步认识到民间社会以及活跃于民间社会中的社会组织在提供公共产品、改善政府与社会之间关系、参与政策制定和反映公民诉求、保护弱势群体、促进社会主义民主进程等方面的积极作用，并将民间社会及社会组织作为政府有力的合作伙伴而接纳为体制内的建设性力量，促进社会的多元治理与合作治理。[11]2012年10月10日，中国政府网公布的《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》提出，“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。”该表述被学界称为新“两个凡是”。从旧“两个凡是”对领袖和政府的盲从到新“两个凡是”对公民和市场的信赖，昭示着社会治理理念的进步———曾经的全能型政府开始向服务型政府转变。中国政府正在致力于解决职能上的越位、错位、缺位问题，开始向提供公共产品和服务归位。可以期待，公民自治、社会自治将在社会管理中发挥更大作用。新“两个凡是”主要是针对政府与市场的关系而提出，但在纠纷解决领域同样具有指导意义。诉讼资源的有限性、诉讼制度的局限性以及审判权的被动性要求都决定了纠纷的解决不可能依靠诉讼程序包打天下，而必须建立鼓励其他国家权力机关和社会自治机构参与的多元化机制。重振人民调解，鼓励人民调解组织积极参与纠纷化解是“三调联动”机制的着力点之一。人民调解受到重视的原因在于其组织、功能和运行过程都表现出与司法调解不同的指向。2010年全国人大常委会通过的《人民调解法》第7条将人民调解委员会定性为“依法设立的调解民间纠纷的群众性组织”，村民委员会、居民委员会和企事业组织均可根据需要设立人民调解委员会。该法第17条规定，人民调解组织可以主动调解纠纷。人民调解的主动性与司法调解被动性存在很大区别，并因此显示出解决纠纷的独特的优势，有利于将纠纷解决在萌芽状态、有利于从源头化解纠纷。正因为主动性元素的存在，“三调联动”不仅仅作为纠纷解决机制而存在，同时也可以在矛盾排查、纠纷预防方面发挥重要作用。重视民间调解解决纠纷成为中国从古至今的优良传统。中国古代崇尚“和为贵”的思想，将不能自行解决的纠纷求助于于长辈、邻里、乡绅等处事公道的人进行调解，对保持中国古代乡村熟人社会人际关系的和睦乃至整个社会的稳定发挥了重要作用。现代意义的人民调解制度肇始于土地革命战争时期的红色根据地，兴盛在新中国成立之后，在国际社会素有“东方经验”的美誉。借助人民调解委员会的平台，工会、妇联、消协这类自治性组织可以形成解决纠纷的合力。但到20世纪90年代之时，调解一度被视为法治的对立物而遭到轻视，人民调解陷入停滞甚至倒退的状态。进入新世纪之后，尽管人民调解面临的制度和观念障碍仍未完全消除，但由于社会纠纷解决的实际需求和严峻局面，综合治理战略重新受到重视，并推动人民调解进入了一个新的发展期。[12](P476)全国现有人民调解组织80多万个，人民调解员490多万人，已经形成全覆盖的人民调解网络。如此庞大的社会自治资源如果能够被合理利用，将有利于解决民间纠纷、维护社会和谐。

（二）“三调联动”促进对话的功能

由于纠纷当事人之间的利益冲突立场对立关系，他们往往认为主动与对方沟通意味着示弱，是面上无光的事情，因而表现出采取强硬对抗方式解决纠纷的姿态。并且，即使当事人有谈判和解的意愿，也经常会因缺乏沟通渠道而作罢。“三调联动”机制可以为他们提供一个沟通的平台，促进彼此的对话和信息交换。富勒教授将调解看做是唤起每名当事人去认识和承认（也有一些理解和同情）另一方当事人的境遇，尽管他们的利益和立场可能仍然敌对。[9](P237)调解平台使得当事人有机会倾听对方的陈述，并学会换位思考，为当事双方彼此理解对方立场，并从各自的立场做出让步、通过协议的方式自主解决纠纷奠定了基础。从这个角度而言，“三调联动”机制是通过唤起中国传统礼让精神的回归来解决纠纷的。调解程序不仅可以为当事人提供对话平台，而且还能一定程度隔离双方当事人因力量悬殊对纠纷解决结果施加的影响，从而保证真正意义上的平等对话的展开，保证纠纷解决的公平性。在纠纷发生之后，人们多从自身利益最大化的角度出发以决定行为方式。在没有外力介入之时，向对方展示自己的力量，进行威胁、恐吓以强制对方接受自己的主张成为惯常的做法。纠纷解决的话语权被势大一方当事人独占之后，平等对话就几无可能了。在当事人选择由丛林法则主宰纠纷的解决，自力救济演变为仗势欺人、恃强凌弱之时，所谓社会的和谐也就渐行渐远了。而第三方介入的纠纷解决，包括诉讼、仲裁以及调解等，都在不同程度抑制了丛林法则在纠纷解决领域发挥作用，标志着人类文明的不断进步。在调解程序中，虽然当事人仍然保留了对纠纷解决结果的最终控制权，调解方并不具备强制解决纠纷的权力，但人民调解员、法官和行政官员的介入已经足以使当事人解决纠纷的行为模式发生改变，从依靠力量、依靠资源迫使对方当事人就范转为从法律、道德、情理、习俗之中寻找支持自身主张正当性的依据。换句话说，当事人在调解程序中不得不就纠纷解决进行平等协商，以此争取调解人对己方立场的赞同，说服而非强迫对方当事人做出让步。调解程序隔离力量因素过分影响协商需要一个前提，即调解员自身的公正性或中立性以及因此而增强的个人权威。公正的调解员在程序中能够表现出对双方当事人利益的同等关切而赢得当事人的信任。调解员不能对纠纷解决拥有利益或存在偏见，否则调解员参与纠纷解决只不过是不当增加了谈判之时一方当事人的力量而已，甚至比当事双方自主协商还更加难于保障纠纷解决的公平性。公正性要求可以通过双方当调事人必须达成一致意见的人被任命为调解员的选拔程序，以及通过迫使调解员无拖延地透露与当事各方冲突的任何利益的职业行为规则来达到。[13]但我国立法在这方面缺乏相应的规定，不能不说是一个遗憾。当然，保证调解员公正性的做法不应千篇一律，可以因调解模式的不同而有所差异。例如，诉讼程序中的回避制度已经足以保证参与调解的法官不会对纠纷拥有实体利益，需要抑制的则是为了应付考核指标而强制当事人达成协议的私人利益。在当事人因信息缺乏或者信息错误而无法继续对话时，调解员还可以通过提供正确的信息，包括事实的判定、法律适用的结果、伦理道德的要求等，以协助当事人在达成一定共识的基础上凝练合意，最终解决纠纷。法官和行政人员精于事实认定以及法律适用，而人民调解员则长于伦理道德的评价、风俗习惯的认定，三方资源合而为一则有利于当事人内心接纳的各种社会规范在解决纠纷时发挥最大作用。“三调联动”机制不但是纠纷当事人之间的对话桥梁，同时也是肩负社会管理职责的基层民间自治组织、人民政府、人民法院与其他社会成员之间进行信息交流的渠道。通过参与纠纷调解，管理方可以广纳民意，积极回应社会需求，平衡各方利益，并推动立法的完善。季卫东教授就认为，调解程序存在着非形式主义的特点与形式化的发展倾向之间的紧张关系。正是由于这种紧张关系的持续，使得调解既可以弥补审判的不足，同时也有助于国家法的发展。[14](P30)这种层次的对话已经超越个案纠纷解决而具有了推动国家法治进步、推动和谐社会建设的积极意义了。

（三）“三调联动”的整合功能

“三调联动”机制并非人民调解、行政调解、司法调解的简单组合，而是这三种调解模式有组织的相互支持、相互协调、相互配合。各种形式的“联动”不仅有助于解纷资源得到统一合理的配置，更使得三种调解模式可以相互借力，从而展现出相比各自为营之时所不具备的能力。这就是“三调联动”的整合功能。首先，“三调联动”机制使人民调解在组织建设和解决纠纷的过程中可以获得行政和司法支持。依照相关法律规定，人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织，调解所需经费由县级以上人民政府提供保障，具体工作由司法行政部门进行指导。而法院则负责对人民调解委员会的调解工作进行业务指导。这就为人民调解的发展提供了物质和人力资源的保障。再有，双方当事人还可以自愿将达成的人民调解协议向基层法院申请司法确认，以此获得强制执行力。司法确认程序大大增加了人民调解解决纠纷的能力。其次，司法调解同样可以借力人民调解组织或行政机关，最大限度发挥调解解决纠纷的制度功能。在当事人向法院起诉之后、人民法院正式受理案件之前，法院可以在当事人自愿的条件下，将案件委托给人民调解或其他组织进行调解，调解成功的可以在立案之后经审判员的审查后制作调解书，调解不成的及时立案启动审判程序。当然，在已经立案之后至判决之前，人民法院在当事人同意的条件下也可将案件委托给人民调解委员会进行调解。此外，依照2012年修订的《民事诉讼法》第95条的规定，人民法院进行调解，可以邀请有关单位和个人协助。这就为诉讼程序过程中实现司法调解与人民调解、行政调解之间的联动提供了法律依据，也成为诉讼程序实现“调审分离”的重要途径。在司法实践中，为鼓励诉讼程序对人民调解利用，在法院建立人民调解工作室已经成为普遍现象。再次，行政调解解决纠纷的能力在“三调联动”机制中也获得提高。鉴于政府部门的权威性和责任认定的专业能力，在医疗纠纷、劳动纠纷、环境纠纷、交通事故纠纷等诸多领域，行政调解都应得到强化。即使这些类型的纠纷进入了司法程序，法院也要尽量借助行政力量解决纠纷。行政调解与人民调解的相互借力在公安机关解决民间纠纷的案件中可以得到充分体现。公安机关对适宜通过人民调解解决的纠纷，可以在受理之前告知当事人向人民调解委员会申请调解，一些基层派出所甚至为此设立了人民调解工作室。而人民调解委员会在调解纠纷时，发现有可能激化，引发治安、刑事案件的纠纷，应当及时向当地公安机关和其他有关部门报告。联动机制使得公安机关和基层人民调解组织解决纠纷的优势都能得到更好的发挥。整合解纷资源、形成社会管理的合力是“三调联动”机制在形式上的表现，“三调联动”机制最终追求的是在利益协商的基础上实现利益整合，不仅是在当事人之间实现案结事了人和的利益整合，更是在社会群体之间实现以追求社会和谐为目标的利益整合。自主解决纠纷的过程强调要尊重不同的价值观念，倡导不同的行为模式，倾听不同的利益诉求。通过个案协调当事人利益的纠纷解决，能够一定程度推动社会利益调整的结构性改革。在利益多元的时代，利益整合机制是实现社会稳定的基本保障。

三、如何构建“三调联动”机制

（一）党委政府主导原则

中国社会管理的基本格局是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与，这也是大调解机制建构应该遵循的框架。大调解机制的运行基础并非依赖于机构新建或对各相关部门的调解职能越俎代庖，而是通过各相关部门调解工作触角的延伸和调解工作网络的建构，主动排查社会矛盾，及时报告疑难纠纷，做到早发现、早沟通、早化解，以保证调解工作“以防为主、调防结合、多种手段、协同作战”战略预期之有效实现。[15](P217)中国不少地方都提出要建立法院主导的“大调解”机制。这种主张与法院的实际地位不相吻合。首先，法院主导与党的政策存在冲突；其次，在司法实践中，无论是从参与调处纠纷论的数量或者纠纷的难易程度而言，法院在“三调联动”机制中都与所谓的主导地位不相称。当面对疑难纠纷时，法院不可避免地陷入资源和策略有限的“窘境”，需要较多地借助其他主体介入方能最终“案结事了”。[16]再次，审判权行使被动性特征与社会管理主动性要求之间存在很大差距。法院参与大调解应当以恪守司法基本准则为前提，不适合以组织者的身份出现。当然，法院不能主导“三调联动”机制并非意味着法院的无所作为。司法调解是“三调联动”机制的重要组成部分，法院的广泛参与对于调解制度发展能够产生积极影响。法院和法庭越来越多地参与到决定调解如何进行等问题之中，从这个方面来说，法院和法庭在界定和阐释调解程序的指导原则、程序和结构方面都发挥了重大作用。[10](P60)在调解越来越多地进入诉讼程序之后，前最高人民法院院长王胜俊甚至将调解视为“高质量审判高效益审判”，将调解能力视为“高水平司法能力”。调解的“高质量”体现在当事人合意的达成往往意味着纠纷的彻底解决，调解的“高效益”则表现为以较审判更小的投入、更少的时间耗费解决纠纷。2012年新修订的《民事诉讼法》第122条明确规定了先行调解制度，鼓励人民法院优先采用调解方法解决纠纷，这将成为司法调解进一步发展的契机。不过，诉讼程序中的调解有必要采取措施防止法官以拖压调、以判压调，赋予当事人在不愿调解之时要求审判的权利以及进行调审分离的改革，使调解自愿原则在程序意义和实体意义两个层面都能得到保障。由当地的党委一把手亲自抓社会管理创新，强势推动，已成为一种普遍现象。否则，社会管理创新总是边缘话题，无法推进。[17]然而，事物都存在两面性。如果不能形成相应的机制，依靠个别领导强势推进的社会管理创新就有人走茶凉、人亡政息的风险。党委领导应体现在对社会管理创新的战略规划、制度建设等顶层设计上，而具体工作则应由政府部门负责，形成制度性做法。在组织上，“三调联动”可由综治委牵头，将各部门单打独斗局面转变为司法行政部门主办、行政部门以及人民法院、人民调解委员会共同参与的工作格局。在全国率先建立大调解工作体系的江苏省南通市构建了市大调解指导委、县调处中心、乡调处中心、村（社区）调处站、十户调解组和基层调解信息员的大调解工作六级网络，并由县乡两级调处中心负责矛盾纠纷分流指派、调处调度，在实践中真正做到了把矛盾纠纷解决在基层，化解在一线。政府机构在“三调联动”机制中的作用还体现在依靠其自身的专业优势积极参与纠纷调解。参与调解的行政人员具备相关的专业资质和解决纠纷的丰富经验，可以综合考量纠纷产生的法律问题和政策性问题，针对纠纷的特殊性提出合理的解决方案，从而弥补司法程序中法官法律外专业知识的不足。[18]行政机关参与调解还有利于实现政府功能由管理型政府向服务型政府转化。我国行政调解的现状还不能令人满意，需要采取切实可行的措施加以提升。首先，行政调解的责任主体不清，行政机关并没有专门负责调解的机构和人员安排。其次，对行政机关参与调解的激励和考核的机制没有建立，行政调解存在动力不足的问题。再次，行政调解程序规范缺乏，影响了行政调解的实效性。

（二）以人民调解为基础，注重培育社会自治力量

大调解机制对党委和政府的依赖性很高，但其功能的实现最终还必须依靠社会协同、公众参与，注重发挥社会自治组织、民间权威人士的作用。易言之，要以人民调解为基础来构建“三调联动”的工作体系。如果“大调解”运动始终停留在靠政府力量推进层面，一旦失却政府的组织指挥和资金、人力投入，其持久性不容乐观。[19]培育民间自治力量就成为大调解机制建构的重点之一。只有动员社会积极、广泛、持续参与协作，才能建立起“人人为我、我为人人”、“自律、自治”的服务型社会。[20]民间力量参与社会治理的优势是显而易见的。相比司法调解与行政调解等事后调解模式而言，社会调解和人民调解具有灵活多元、积极主动的特征，可以起到“早发现、早预防”的功能，并能防止纠纷矛盾的不当激化。[21]人民调解功能的发挥取决于民间自治力量的培育程度。但在中国，人民调解委员会大多由基层干部兼任组成，成为周安平教授所说的“半官僚机构”，只不过是国家权力为获得其权力的“合法性”而借用“自治”的名义而已。[7]成员构成的“干部化”制约了人民调解功能的正常发挥。人民调解走向真正的自治可以从调解员的组成开始改变，注意吸纳更多民间权威的加入。中国正处于城市化快速推进时期，城乡面貌、社会形态正在发生激烈变化，从传统熟人社会向现代陌生人社会转化的趋势已经不可逆转。乡村共同体逐渐消亡（家族沦落），乡村生活日益边缘化，人们公共生活领域呈现扩大化趋势。[22]农村精英纷纷外出打工创业，部分乡村走向空心化，诸如族长、老年长辈、乡绅等农村原生权威逐渐淡出。而私营企业主、个体户等新兴权威属于流动性很强的群体，很难代表村民利益。新兴城市社区则是典型的陌生人社会，社会分层明显，成员异质性突出并具有较强的流动动机。由于缺乏共同的价值观，城市社区凝聚力尚处于形成阶段，要特别注重将“传统道德伦理中的积极成分转化应用于法治社会的公共伦理”，[23]积极发挥业主委员会、物业管理机构和其他服务性、公益性、互助性社会组织的作用。社会结构的变形决定了共同体的再生以及民间自治力量的培育的必要性与紧迫性。民间权威的重构是人民调解未来发展的一个着力点。民间自治力量的培育与传统的社会治理手段存在冲突，因而注定是一个充满阻力的长期过程，绝非通过立法将人民调解委员会定性为群众性组织就能大功告成。这种状况的改变只能是循序渐进的。现阶段，积极稳妥地发展企业、区域性、行业性调解组织，以及鼓励律师作为法律专业人士以及其他行业专业人士参与调解，是人民调解的一个发展方向。上海长宁区江苏路街道办事处就曾在2003年与“李琴调解工作室”签订协议，为其提供经费换取调解服务。[24](P259)由政府出资购买民间调解服务不失为一种有益的尝试，对其他地区特别是政府财力雄厚的经济发达地区而言有一定借鉴价值。

（三）政治维稳与自治保障的协调

在社会转型时期进行的大调解机制建构被注入政治功能，强调维稳是可以理解和接受的，因为社会稳定不仅是政治追求，同时也是民生保障。但我们必须认识到，稳定本身并不具有终极价值。如果为了维稳而打压权利诉求，纯属本末倒置之举。因此，“三调联动”的大调解必须实现传统调解压制利益表达到现代调解注重权利保障的华丽转型，成为当事人利益表达的对话和协商机制，成为社会阶层的利益整合和保护机制。易言之，维稳的政治追求应该建立在合法权益得到保障的基础之上。这就为大调解机制的建构提出了以下要求：首先，大调解不能以维稳之名干预调解程序纠纷解决中的当事人自治，并避免因维稳需要走向两个极端，要么动用权力资源打压权利诉求，要么放纵非法诉求。其次，要建立保证“干部化”的调解员在当地政府与上访案件存在利益关联的情况下还能保持中立性的制度，避免出现调解方与一方当事人合谋对付另一方当事人的局面。再次，不能因为鼓励调解而削弱调解自愿原则。相关立法应当明确，在当事人不同意调解的情况下，法院不能强制将案件交付调解；已经交付调解的案件，当事人有权随时要求重启审判。这样才能杜绝法院将大调解作为其回避矛盾、拒绝司法的理由和便捷通道的现象发生，保障当事人诉权。最后，应注重诉调快速对接机制的建设，在调解无望成功之际，当事人可以迅速启动审判程序，寻求司法救济。（本文来自于《社会科学家》杂志。《社会科学家》杂志简介详见.）

作者：李德恩工作单位：九江学院政法学院