社会管理语境改革创新

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一、正确认识改革与社会管理创新的基本内涵

在改革的语境下，很多领导干部和学者对社会管理创新的理解出现了偏差，这在很大程度上也影响了其参与推动社会管理创新的积极性和主动性。有些人想当然地认为，“社会管理创新其实就是改革，改革的困难很大，哪有那么容易”；有些人认为，“社会管理创新是中央和市区领导的事情，与中下层的干部没有关系”；也有些人认为，“社会管理创新和改革是一回事，上面只是提出一个新概念，属于换汤不换药”；更有甚者，认为“这也要创新，那也要创新，哪里有那么多地方可创新的”……这些不正确的认识和思想在很大程度上造成了领导干部思想上的不统一，给社会管理创新在认识和推进中制造了较大的障碍。究其原因，乃是因其对改革和社会管理创新的基本内涵认识不足和理解不到位。

（一）不能将“社会管理创新”简单等同于“改革”

社会管理创新，是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动。从此概念可以看出，社会管理创新在“对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度”方面与改革具有共性，两者都强调变革，都主张用新的代替旧的。但是在共性之外还有诸多差异性：社会管理创新与改革的范畴、主体、对象、重点、难度等都有较大差别。将社会管理创新简单等同于改革的做法，掩盖了社会管理创新原有的特点和要求，消解了社会管理创新与改革的互补性，不仅会导致对社会管理创新在理解和认识方面出现偏差，还可能导致在执行层面上出现懒惰不作为和蛮干犯错误的情况。

（二）社会管理创新与改革究竟有何不同

1.改革的范畴十分广泛，而社会管理创新是单一范畴的变革。改革，常指改变旧制度、旧事物，包括了政治、社会、文化、经济、宗教组织做出的改良革新。从改革的定义可知，改革涉及的范畴十分广泛，国家和社会各个领域、各个行业、各个层面的较大变革都可以称之为改革。而社会管理创新则是指社会管理一个单一领域的变革。按照党的十八大报告对推进中国特色社会主义事业所做出的“五位一体”总体布局来看，社会管理创新是社会建设的重要构成部分。党的十八大报告将社会管理与民生改善并列作为社会建设的两大重点，并用单独的篇幅，对社会管理创新的目标、任务、重点等作了全面部署。综上可知，改革是一个综合概念，社会管理创新是一个单一概念。如果将社会管理创新简单等同为改革，就会在无形中掩盖了社会管理创新的单一领域特色，从而导致很多人对社会管理创新的内涵及要求出现了模糊化的理解。

2.改革偏重于“顶层设计”，而社会管理创新需兼顾宏观和微观。从语言使用的规范和语境来看，改革常常是指民族、国家、政党、制度、体制等较为宏观层面的革新。这种宏观层面的革新常常具有统揽全局的作用，因此带有一定的指导性，变革之后的影响范围也是全局性的，所以说改革更偏重于“顶层设计”。对于一些微观层面的具体事务、活动、流程、规定、办法、载体等的改良，可以称之为创新。例如，北京市开通“潮汐车道”，一定程度上缓解了交通堵塞；济南市城管部门推出“西瓜地图”引导瓜农有序进城，收效甚好；某单位利用信息化手段简化了办事流程，降低了行政成本同时也提高了效率。这些创新之举均属于微观层面的革新，如果称之为改革则有些大而不当。但这并不意味着创新就仅限于微观层面，宏观层面的革新也是创新。也就是说，创新的内涵兼顾了宏观和微观两个层面。同理，社会管理创新不仅包括宏观层面的革新，也包括了大量的微观层面的改变。实践经验告诉我们，在社会管理领域，并非所有问题的解决都要上升的改革的层面，很多问题通过微观具体的优化和改良完全可以解决，很多事情通过在细节上的调整和改变就能达到目的。因此，除了顶层设计的改革之外，社会管理创新在实际的管理工作中具有相当大的发挥空间。

3.改革的操作者是少数人，而社会管理创新的操作者更加宽泛。因为偏重于“顶层设计”，改革的操作者只能是少数中高层的精英，而社会管理创新兼顾了宏观和微观两个层面，尤其是在微观层面有很大的发挥空间，因此社会管理创新的操作者范围就比较广泛，不仅包括高层的精英，也包括很多中下层的领导干部甚至是基层单位的领导干部。

4.改革的难度较大，而社会管理创新的难度相对较小。经过30多年的探索和实践，我国的改革已经进入深水区，所触及的深层次矛盾越来越多，改革的阻力和困难越来越大。当前，容易变革的基本都进行了改革，没有改革的都是难啃的“硬骨头”。一项改革方案，因为会触动固有的利益格局可能会招致强烈反对，如果强推可能会引发震荡。而社会管理创新可以在固有的利益格局框架下，进行微观层面的优化和改良，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，从而达到最终目的。因此，相对于改革而言，社会管理创新的难度和阻力要小得多。在当前改革面对阻力和压力越来越大的形势下，社会管理创新恰恰会成为加强社会管理的新空间和新舞台。正如新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年先生所言：“从体制改革，我自己个人是非常悲观的，因为任何体制背后都是庞大的既得利益，银行、国有企业、公务员、大学，没有一个是改革的动力……我一直主张一定要用体制创新，比体制改革更重要。”

二、深刻理解改革与社会管理创新的互补关系

改革和社会管理创新既有区别，也有联系，从内涵与实践的双重视角来看，两者形成了相辅相成的互补关系，这种互补关系主要表现在以下几个方面：

（一）社会管理创新是对改革的深化

改革在宏观层面做了道路理论、政策方针、制度机制等方向性决策之后，很多具体的、细节的微观层面的革新需要不断跟进，以真正贯彻、落实和巩固改革的精神和成果。这些大量的微观层面的革新与变化，正是对改革的不断细化和深化。当前，我国社会关系变得复杂化，利益冲突多元化且很可能激化，社会问题日益增多，如收入差距、城乡贫困、城镇失业、劳资纠纷、户籍问题、就业问题、人口流动、突发事件、社会治安、恐怖活动、老龄化、自然灾害等，这些都需要创新社会管理，从微观层面渐进解决，而不是仅仅依靠宏观层面的改革。由此可见，社会管理创新所推动的各个领域内的革新，都是沿着改革的方向所做的进一步的探索和尝试，是对改革的深化。

（二）改革决定着社会管理创新的方向

社会管理创新在微观层面的发挥空间巨大，但这并不意味着社会管理创新可以无拘无束自由发挥，而是必须沿着改革所决定的方向和道路不断向前。也就是说，更偏重于“顶层设计”的改革主要负责社会革新的整体谋划、全局统筹和方向调控等，而社会管理创新则需要从宏观和微观（更多的是微观）层面上进行具体的、细节的、深入的、实际的探索和革新。改革决定着创新的方向。如果改革指引的方向不明确，社会管理创新的发挥空间和效果就会大打折扣。如果社会管理创新背离了改革指引的道路，创新就会误入歧途，甚至祸国殃民。

（三）社会管理创新常常为改革提供新的动力

改革开放30多年的经验告诉我们，中国的改革往往是首先从地方的创新开始的。一个基本的模式是：如果某地有好的创新经验，中央就先在各个地方开始实践，然后通过适当的“顶层设计”，把地方经验提升成为国家政策，继而推广到全国。例如，农村土地制度的改革（家庭联产承包责任制）是从安徽省凤阳县凤梨公社小岗村的创新开始的。这些年来，我国各地方的社会管理创新试验也一直在进行，包括浙江的民营企业的发展的新模式、广东的外向型企业的转型和公民社会建设的新尝试、江苏的政治改革（公推直选）等等，这些创新如果成功，很可能会推动改革的步伐。也就是说，地方的社会管理创新常常为改革提供了最初的原动力。如果抛开地方与中央的关系，进行同理分析可知，局部范围内的社会管理创新可能成为全局性改革的动力，单一领域内的社会管理创新可能成为整体改革的触点，微观层面的社会管理创新也可能成为全面改革的动力。

三、当前改革语境下社会管理创新必须明确的若干问题

在当前改革与发展的语境下，稳步推进社会管理创新乃大势所趋。值得注意的是，理清社会管理创新的本位、主体、方法、重点及原则等若干问题是推进社会管理创新最基本的前提条件，否则将事半功倍甚至会功亏一篑。

（一）社会管理创新必须坚持以基层为本位

改革开放30多年来，我国的城市和农村都发生了巨变，传统的集中管控管理模式已经相对滞后，出现了许多新的社会问题和矛盾。而这些社会问题和矛盾最初都在基层显现，很多因为在基层得不到及时合理的解决而逐步升级并扩大演变成为地区性甚至全国性的问题。如果在问题与矛盾显现之初，就能通过社会管理创新加以解决或者缓解，很多冲突和事件完全能被消除在萌芽状态。因为作为“春江水暖鸭先知”的基层，是最先发现问题、始终直面问题、最终解决问题的主要阵地，所以社会管理创新必须坚持以基层为本位，从实际问题和矛盾的具体情况出发，研究新对策和新思路，对不适应时展的有关规定、办事流程、管理手段等进行调整、完善和改良，从而达到妥善解决问题的目的。基层的社会管理创新多属于微观层面的经验尝试，成功的经验经过实践检验之后完全可以上升推广为宏观层面的政策和制度改革。不以基层为本位的社会管理创新，很可能会变成脱离实际不具备操作性的空头文件，也可能变成为基层的实际工作制造麻烦的空头规定。因此，社会管理创新坚持以基层为本位，既是坚持实事求是思想路线的基本要求，也是贯彻落实科学发展观的必然要求。

（二）社会管理创新的主体应是大多数具有领导职务的管理人员

因为社会管理创新兼顾了宏观和微观两个层面的革新，社会管理创新的主体不仅包括高层的精英管理群体，也包括很多中下层甚至是基层单位的管理者。结合中国改革开放30年来的经验，我们不难看出社会管理创新的主体包括了中央和地方政府部门、事业单位、国有企业以及社会组织中的具有各级领导职务的管理人员。因为这个群体对于实际管理工作具有不同程度的领导权和管理权，所以他们都有能力在自己的管理权限内进行不同程度的改变和创新。只有明确了社会管理创新的主体，才能使广大的管理人员统一认识，认清自己掌握的权力和肩负的责任，努力摆脱“创新非我职责”、“创新太难”、“无新可创”等错误心态，把握好自己掌握的资源和机遇，根据社会管理的实际需要积极主动进行创新。

（三）社会管理创新的基本方法是关注细节主动改变

创新不完全等同于创造，因此社会管理创新不能片面地强调要创造出一种全新的管理模式，不能刻意追求“前无古人”、“人无我有”、“独一无二”、“我先人后”的效果，而要关注现有的社会管理的模式的效果、规定、机制、方式方法等细节，根据实际工作中出现的新情况新问题和新要求，对现有规章制度进行完善，对现有工作流程进行优化，对现有的运行机制进行改善，对现有的方式方法进行改进，对现有的服务载体进行更新，对现有的工作措施进行改良，对现有的工作程序进行补充等等。总之，社会管理创新的基本方法是关注现有管理模式的细节，并根据社会管理的实际需要积极主动进行调整、变通、改造、突破、完善、精细化、优化和改良。

（四）社会管理创新的根本方向是渐进式改良

从社会管理创新的概念可以看出，创新必须以“传统管理模式及相应的管理方式和方法”为基础，对其进行“改造、改进和改革”，从而“建构新的社会管理机制和制度”。既然是“改造、改进和改革”，就不会是一蹴而就、“毕其功于一役”，就不可能是激进式的，只能是有计划、有步骤、有目标的渐进式革新。从哲学的视角来看，渐进是人世间的万事万物的发展常态，尤其是错综复杂的大工程更需要循序渐进地逐步推进。从改革开放的实践来看，坚持渐进式改良的创新之路，既能推进改革开放，又能减少震荡和降低成本，从而将社会管理创新过程中所必然包含的试错的负面效应降到最低，并取得可检验的成果。综上可知，社会管理创新的根本方向必须是渐进式改良。

（五）社会管理创新的重点要紧扣当前社会的突出问题、薄弱环节和工作盲区

推进我国社会管理创新，必须紧扣当前社会管理中的突出问题、薄弱环节和工作盲区来进行以下五方面的革新：一是创新民生民权服务保障体系。强化政府依法合理配置社会资源、协调利益关系、保障公民权利、提供公共服务的功能；大力推进社会保险和社会救助机制建设；大力加强法治政府建设。二是创新社会纠纷多元解决体系。建立健全纠纷解决的大调解机制，完善由人民调解、行政调解、司法调解相衔接的矛盾纠纷化解“大调解”体系；深化司法体制改革。三是创新安全稳定维护应对体系。建立疏导、防控、监督和惩处相结合的社会安全稳定和社会秩序维护保障体系；建立健全多形式、多渠道的民意和利益诉求收集、分析判断和及时回应机制；创新发展现代防控体系；加大对虚拟社会管理力度；四是创新公民社会培育发展体系。不断加强公民教育；大力加强基层社区建设；加强对社会组织的培育和支持；构建多层次、多种形式的民主参与和民主协商机制。五是创新社会管理队伍建设体系。建设一支素质过硬的社会管理人才队伍；加大社会工作专业的人才培养力度；加强政法队伍建设和律师队伍建设；加强对社会兼职社会管理人员的培训、管理和保障。

（六）社会管理创新必须坚持依法管理、源头治理、和谐稳定等重要原则

现阶段的社会管理创新空间非常大，但这并不意味着创新就可以毫无限制自由发挥。我国的社会管理创新必须遵循依法管理等几项重要原则才能顺利进行。首先要坚持依法管理的原则。当前，我国社会管理制度化、法治化严重滞后，人治观念还没有根本消除，由此引发了许多现实社会矛盾和冲突。社会管理创新必须依法进行，这是建设社会主义法治国家的内在要求，也是社会善治的必然要求。其次，要坚持源头治理的原则。当今中国正处于改革与发展的战略机遇期和矛盾凸显期，社会风险不断加剧，面对社会转型所带来的诸多问题和矛盾，传统的社会管理习惯于沿用“堵”的思路，由此付出了巨大的代价，但是危机还是没有根本消除。社会管理创新就是要转变思路，从偏重事后处置向更加重视源头治理转变，把工作重心从治标转向治本、从事后救急转向源头治理，树立源头治理意识。再次，要坚持和谐稳定的原则。和谐稳定的根本要义就是要社会达到“稳而不死、活而不乱、活而有序”的动态稳定。社会管理创新既不能因为追求僵化的社会稳定而畏首畏尾不敢革新，也不能因为标新立异而违背和谐稳定的意识。不适宜、不协调、不科学的创新，不仅不会巩固和提高社会管理的效能，相反还会摧毁原有的社会管理基础。因此，社会管理要在创新中求发展，也要在发展中求稳定。（本文来自于《长春理工大学学报·社会科学版》杂志。《长春理工大学学报·社会科学版》杂志简介详见.）

作者：王伟1谢芳芳2工作单位：1.北京市东城区人民政府北新桥街道办事处2.北京市可持续发展科技促进中心城市建设与管理部