基层法律对社会管理创新的作用

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一、当前农牧团场基层法律服务工作的现状与问题

基层法律服务是适应我区实际情况和农牧团场职工群众需要而逐步形成的一项法律服务制度，是我国法律体系的重要组成部分，也是推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法“三项重点工作”的重要保障。多年来，我区基层法律服务工作对我国法制建设特别是促进基层政权稳定和社会经济发展发挥了积极作用。主要表现为：一是利用现代信息技术，建立起基层法律服务网络，为农牧团场职工群众提供方便快捷的法律服务平台，充分发挥了其与公证、企业法律顾问和律师等相辅相成的社会效用。二是立足基层基础，采取有效便民服务措施，与职工群众保持“近距离”“零距离”，特别是在充分满足农牧团场贫困和弱势群体的法律救济中发挥了独到作用，弥补了我区法律援助的不足空间。三是积极开拓创新，贴近农牧团场职工群众需求，各基层法律服务部门不断拓宽服务内容范围，创新工作方式方法，配合基层政权组织，在化解社会矛盾、平息群众纠纷、开展法制宣传、推动依法治理等领域中大显身手，成为各级司法局、所、办的重要辅助力量。但直面新形势，农牧团场基层法律服务工作在主体定位、职责权能、管理规范以及发展环境、服务市场、方式创新等方面显现出一些问题或不足。一是主体定位不清。目前，开展基层法律服务的依据主要有：1990年中共中央、国务院《关于加强社会治安综合治理的决定》、司法部《关于乡镇法律服务所的暂行规定》《乡镇法律服务业务工作细则》以及2000年3月颁布的《基层法律服务所管理办法》和《基层法律服务工作者管理办法》等。基于现行法律法规对基层法律服务工作的立法司法支撑不足，以致社会和各级政府对基层法律服务队伍长期存在不同看法：一是此队伍是特定时期的产物，是临时权益之计；二是此队伍是有益补充，应当长期稳定发展。由此导致目前一些地方对其发展模式和走向处于长期难以准确定位的状况，相关政策摇摆不定，法律地位难以清晰界定，经常处于无所适从或各取所需的不确定状态，成为束缚农牧团场基层法律服务工作发展的瓶颈。二是职能混杂问题。目前农牧团场基层法律服务业务职能比较混杂，难以形成合力。与全国同比，我区农牧团场基层法律服务工作从创建初期即定位于提供简易和初级法律服务并原则规定服务方式、服务对象、活动地域在于立足基层、面向本辖区（乡村、连队、社区等）。但是，随着依法治国和中央西部大开发、对口援疆决策的深化发展，农牧团场基层法律服务队伍不断扩大，业务逐步拓展，使其服务对象、业务范围和活动地域随之扩展，特别是近年来受市场经济的影响和部门利益的驱动，无可避免地出现了冲击法律服务市场秩序的情况和不正当竞争的现象。例如农牧团场基层法律服务所与当地司法所、律师事务所、人民调解委员会以及公证仲裁组织之间，往往“寄生”于同一条“食物链”上，因业务职能交叉，职责不明，常出现推诿扯皮，或为部门利益发生冲突，影响和制约了法律效果的实现，致使基层群众利益不能及时得到维护甚至遭到损害，削弱了基层法律服务应有的社会功效，导致某些矛盾激化，以致职工群众集体上访、静坐集会、冲击政府，造成不良社会影响。三是管理失范问题。有些农牧团场基层法律服务管理相对松散，难以统一步调。由于现有基层法律服务所的管理体制不畅，以致业务指导不到位，内部制度不健全，管理监督不得力，出现了基层法律服务人员缺乏职业道德、违背执业纪律，吃拿卡要等侵害职工群众利益、有损于基层法律服务队伍形象的违法乱纪现象，有待严格管理和整顿。如基层法律服务所设立的审批权限不一，基层法律服务机构名称缺乏统一规范，有称谓法律事务所、法律服务中心、法律服务所的，也有称谓法律服务站、法律服务公司、法律咨询公司的，各出其门，较为混乱，或争名夺利，或推诿扯皮。目前，农牧团场基层法律服务工作与内地特别是一些发达省市相比较存在较大差距。特别是在依法治国、依法行政背景下，仅依现行的“两个部令”，基层法律服务活动的法律权威性和社会认知度与法治社会对法律工作的要求彰显不足。

二、完善农牧团场基层法律服务工作的构想

为完善和加强对西部地区基层法律服务的管理，充分发挥其在维护政权稳定、促进经济发展中的职能作用，应当以推进“三项重点工作”为契机，立足本地实际，着眼长远发展目标，扎实做好以下基层基础工作。（一）建章立制，不断强化规范管理邓小平同志曾言：制度好，可以使坏人变好；制度不好，可以使好人变坏。各级司法行政部门要从实际出发，进一步完善司法机关行政管理和法律服务行业协会管理相结合的管理体制，特别是加强农牧团场基层法律工作者队伍建设，通过行政监管和行业自律两种手段，加强对法律服务市场的规范管理。理顺体制，明确职责，合理布局，统一管理，顺应和谐社会和新型团场发展需要。近年来，为深入贯彻落实《中央政法委员会、中央维护稳定工作领导小组关于推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的意见》和中央新疆工作座谈会精神，各地司法局立足实际，突出特色，大规模集中培训基层司法行政干部，先后举办政工、劳教、基层、财务、普法、律师公证等各类培训班，对县乡两级科以上干部、基层司法所长，劳教所民警及律师、公证员进行了全员培训。（二）防微杜渐，不断完善监督机制马克思指出：权力不加监督，必然产生腐败。各级司法行政机关应当按照《基层法律服务所管理办法》和《基层法律服务工作者管理办法》等规定，坚持依法律、依程序、依职权办事，逐步完善基层法律服务所及工作人员管理相关制度，如岗位职责、执业公示、执业纪律、服务质量评价、责任赔偿和执业保险制度等，为履职尽责，热心服务打牢基础；力推服务承诺与挂牌上岗，设置举报信箱，开通投诉电话，及时将法律服务人员不良执业记录和违纪违规案件向社会公示曝光，构筑全方位、多层次的事前、事中、事后监督体系；农牧团场各级司法行政机关切实履行主管职责，积极主动做好与当地公、检、法、司、监等有关政法部门的联系，通过相互协调，相互制约，消除死角，打开盲区，全程透明，确保从源头上杜绝执业人员各种违法违纪、失德失范现象的发生，惩治既然，防患未然。（三）加强考评，确保法律服务公开公正各级司法行政机关要积极建立健全公平公正公开的执业考评体系。一是制定完善科学可行的农牧团场基层法律服务行业和从业人员信用等级考评体系和信用信息披露制度，扩大服务对象与群众的知情权。二是大力推行所务公开、信息公开。基层法律服务所应当将所务、业务和执业人员的相关信用信息及时公布公开，便利农牧团场广大职工群众和社会各界查询监督。三是建立科学公正考评体系，要以服务对象满意、服务态度端正、服务质量高效、执业信誉良好为基础，细化量化考核评价指标。通过考评，提高职工群众对基层法律服务的满意度，激励基层法律服务工作者创先争优的积极性，充分发挥基层法律服务的应有效用。（四）动真碰硬，严厉查办违法违纪案件农牧团场基层法律服务要坚持依法治国、依法行政，增强群众观点、服务意识，规范秉公执法、依法办事程序。一是完善落实投诉查处制度，规范基层法律服务程序，做好预警防范。二是协调联动，成立由各级司法行政机关牵头负责的法律服务市场执法监察（督察）组织，强化静态与动态监督管理，维护法律服务市场秩序。三是严格执法执纪，对法律服务中出现的违法违纪事件（案件），做到发现一起，查办一起，惩前毖后，防患未然。以此树立和维护农牧团场基层法律服务工作在党和职工群众中的公信力。

三、充分发挥基层法律服务

在稳定大局中的重要作用在新形势下，随着“三项重点工作”的推进，职工群众对基层法律服务提出了更高、更新、更规范的要求。因此，农牧团场基层法律服务应当把握机遇，乘势而上，加快完善服务职能，创新服务内涵，充分发挥推动经济发展和服务稳定大局的重要作用。（一）坚持依法治国，完善基层法律服务，充分发挥其职能作用目前，农牧团场基层法律服务工作应当紧紧围绕“跨越式发展”与“长治久安”两大战略目标：一是要及时梳理农牧团场经济社会稳定和发展中现存的各种法律需求，组织基层法律服务工作者跟进跟踪服务。对农牧团场职工群众在土地租赁承包、劳动合同、招商引资、房屋拆迁、基础建设过程中和职工医疗保险、养老保险、邻里纠纷中出现的法律需求，提供高效便民法律服务，为职工群众排忧解难；二是要切实发挥法律服务职能，为加快解放和发展农牧团场生产力、职工群众增收致富献计献策，提供有效便捷政策法律服务；三是要推进农牧团场社会管理创新，不断拓宽法律服务领域，积极为农牧团场和职工群众提供法律咨询、诉讼、法律顾问和法律援助等服务，关注贫困群体、弱势群体，切实维护基层群众的合法权益。如兵团第十师抓住基层基础工作这个重心，提出兵团的基础在团场、团场的基础在连队、连队的基础在职工，以此抓好基层基础工作，让基层职工群众得实惠，得到了中央领导的高度重视和肯定。（二）拓宽服务渠道，帮助基层农牧团场建章立制、实施依法治理一是要做好基层法律服务功能的延伸，利用“送法下乡”“法律六进”等活动，充分发挥广播电视、报刊媒体、通讯网络、广场文化、街道社区等普法宣传阵地作用，提高职工群众的法律意识。二是要贴近基层，靠近群众，利用法制宣传、普法讲座、法律咨询、公证咨询、文娱活动等群众喜闻乐见、方便快捷的方式，为广大职工群众提供各种便民法律服务，营造团场经济和社会稳定发展的良好法治氛围。如2010年，兵团各级司法行政机关组织基层法律服务组织及时调处各类矛盾纠纷26580件，调解成功率97.5%，85%以上的矛盾纠纷在连队、社区得到及时化解,为实现兵团党委提出“大事不出团，小事不出连，矛盾不上交”要求做出了贡献。（三）坚持以人为本，立足农牧团场建设发展实际，加大对职工群众的法律援助力度围绕“跨越式发展”和“长治久安”战略目标，在基层法律服务活动中，要从以人为本出发，关注弱势群体、受害群众。一是针对当前基层农牧团场土地承包争议，劳动合同纠纷，房屋土地征用拆迁等出现的侵权纠纷问题，及时配合政府，做好矛盾化解；二是针对农牧团场五保户、低保户等社会保障及残疾人、未成年人救助、灾害救助等方面纠纷，赡养、抚养类家庭纠纷，协助政府及时按政策提供救济保障；三是针对涉及农场职工群众的交通、医疗事故等人身伤害案件，及时依法查处；四是针对侵害职工群众致富增收的假农药、假化肥、假种子等坑农害农案件等，迅速依法严惩。通过适时有效提供各种便民法律援助和服务，化解了基层矛盾，维护了基层政权稳定。如第六师五家渠市启动1.8万户保障性住房和游牧民定居点建设工程，覆盖面已达90％，职工和居民基本医疗保险参保人数突破27.5万人，实现动态管理下的“应保尽保”。同时计划新开发就业岗位3000个，安置就业人员2000人；加大零就业家庭、残疾人就业援助力度，解决团场职工子女和农业一线富余人员的转移就业问题；强化就业培训和创业培训力度，计划全年培训7500人次。上述举措为维护社会稳定，打造平安团场提供了保障。党的十八大报告描绘了美丽“中国梦”画卷，按照“跨越式发展”和“长治久安”战略目标要求，我区各级司法行政机关应切实担当维护广大基层职工群众根本利益之责，以深化“三项重点工作”为契机，及时培养打造一支政治思想过硬、业务技能精湛、职工群众满意、党和政府放心的基层法律服务队伍，形成秩序井然、管理规范的法律服务市场，为推进社会管理创新、实现中华民族复兴“中国梦”奠定基础。

作者：陈红英单位：新疆兵团警官高等专科学校