科技计划项目管理策略研究

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摘要：风险是无处不在的。风险管理作为单位管理的一部分，是与内部控制、质量管理既有联系、又有区别的概念。项目管理专业机构是科技体制改革中产生的新生事物，面临的风险主要涉及科研项目管理、审计管理、内控管理和廉政等方面。专业机构可以运用不相容岗位分离、信息公开、信息技术控制、内部控制等方法，在组织结构、管理制度和环境建设等方面开展风险管理，逐步建立科学、高效的风险管理和运行机制。

关键词：项目管理；专业机构；风险管理

项目管理专业机构建设是国家科技计划管理改革的重要内容。按照《国务院印发关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案的通知》（国发〔2014〕64号），政府各部门不再直接管理具体项目，由专业机构开展项目管理，对实现任务目标负责。《中央财政科技计划（专项、基金等）项目管理专业机构管理暂行规定》要求专业机构应具备较为完善的风险控制制度。只要存在未知的事物，便有风险的存在，如何系统地建立一套较为完备的风险管理与防控体系，成为专业机构当前亟需解决的问题。

1风险的基本概念

《ISO31000风险管理标准》是一项国际标准文件，其中规定，风险是不确定对目标实现的影响。一般认为，风险是指一个特定的时间内和一定的环境条件下，人们所期望的目标与实际结果之间的差异程度。风险的构成要素包括一个事件、该事件发生的可能性，以及该事件发生后产生的不良后果〔1〕。按照不同的分类标准，风险有若干个类别。如，按风险产生的原因，分为自然风险、社会风险、技术风险、管理风险、费用风险、进度风险、质量风险和时间风险等；按照主体，分为组织机构风险、项目风险、人员风险。此外，还可以按照项目阶段、风险的存续时间、后果、影响范围等，分成不同的种类。1．1风险管理与内部控制风险管理与内部控制是一对既有联系又有差别的概念。内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控〔2〕。单位内部控制的目标主要包括；合理保证单位经济活动合法合规、单位资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。风险管理包括狭义的风险管理与广义的风险管理〔3〕8。狭义的风险管理是单位先收集信息，进行风险评估，选择风险管理策略，制定风险管理方案，并对风险管理进行持续的监督和改进，同时还要构建风险管理组织体系和风险管理信息系统，营造风险管理文化。相对于内部控制，狭义的风险管理是一个更为独立的过程，更加偏向于影响目标实现的风险的识别、分析、评估与用对。广义的风险管理涵盖了内部控制，内部控制是单位风险管理不可分割的一部分。在实际操作中，基于风险的控制过程，内部控制活动通常嵌入到单位各业务流程的具体业务活动，融合在单位的各项规章制度中，使单位在正常经营过程中自发地纺织错误，防范风险，提高效率，合理保障单位目标的实现。1．2风险管理与质量管理质量管理是在质量方面指挥和控制单位的协调的活动，是以质量为中心，建立在全员参与基础上的一种管理方法，其目的在于长期获得顾客满意、单位成员和社会的利益〔4〕。《ISO9001∶2015质量管理体系要求》规定，“策划质量管理体系，组织应确定需要应对的风险和机遇，策划应对这些风险和机遇的措施。”ISO90012015版与2008版的区别之一就是新版本吸纳了风险管理的内容，目的是提高质量管理体系有效性、获得改进结果以及防止不利影响。从国际标准文本上看，质量管理贯穿了基于风险的思维，包含风险管理的内容。1．3风险管理与单位管理单位管理是一个广泛的概念，不仅涉及单位内部管理，还涉及外部关系。风险管理与单位管理是相互关联、相互促进的关系。风险管理是单位管理的重要组成内容，是从风险和控制的角度系统地将单位管理具体化。单位管理的方法和工具较多，如7S管理体系、内部控制、安全管理体系等等。而风险管理是如何在一个肯定有风险的环境里把风险减至最低的管理过程，从内部环境、目标设定、事项识别、风险评估、风险应对、控制活动、信息与沟通、监控等角度系统地提出完善单位管理的方法。风险管理越为有效，单位管理水平就会越高，风险管理与单位管理形成正向促进的关系。

2专业机构面临的风险

专业机构是新生事物，是党中央国务院着眼于突破制约创新型国家建设体制性机制性障碍进行的新型制度设计中的重要环节，承担着探索如何从制度上更科学、规范、高效管理科研项目和更公正、廉洁行使管理权力的重要使命。首批专业机构自2015年启动改建工作以来，很多工作尚处于摸索、学习和基础性建设阶段。专业机构是专门向科技主管部门提供项目管理服务的机构，其本身非国家行政机关的组织，行使的是特定项目管理行政职能而非一般行政职能。由于项目管理行政职权的特殊性，加上管理流程的不确定性、管理相配套的制度尚需完善、专业机构管理人员自身风险防控意识不足等〔5〕，专业机构面临的风险也很多，主要范围包括科研项目管理、审计管理、内控管理和廉政风险四个方面。2．1科研项目管理风险。专业机构是专门从事国家科技计划项目管理的机构，受理各方面提出的项目申请，组织项目评审、立项、过程管理和结题验收等。因此，不可避免地面临科研项目管理风险。按照风险产生的原因，科研项目管理风险又可以分为技术风险、财务风险和管理风险。技术风险是指由于生产技术存在障碍或技术的复杂性，以及科研人员掌握技术熟练程度不同等因素，导致在项目方案设计、技术路线突破和项目实施过程中存在的风险。财务风险是指项目预算、经费列支、财务验收等方面存在的风险。管理风险是指项目管理人员的组织管理能力、个人素质、沟通协调能力、项目进度安排、专业机构组织设置以及评审规章制度等方面存在的风险。2．2审计管理风险。根据我国审计法，审计是对项目和财务收支进行事前和事后的审查的独立性经济监督活动。审计管理是通过审查和评价专业机构的运营与业务活动的适合性、合法性和有效性来促进专业机构各项工作目标实现的一种独立客观的监督和评价活动，包括内部审计和外部审计两个方面。审计管理风险主要体现在内部审计部门或岗位职责不清、审计人员滥用职权、泄露秘密、玩忽职守、徇私舞弊，审计档案保存不完整等方面，从而对专业机构的管理、工作效率等产生不良影响。2．3内控管理风险。如上所述，内部控制是专业机构为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济和业务活动的风险进行防范和管控的活动。内部控制管理风险存在于专业机构经济和业务活动管理全过程，涉及预算、收支、采购、资产、建设项目、合同等方面，覆盖专业机构全部内部管理和项目管理工作。如，在合同立项、签订、履行以及后续管理等环节，存在合同主体不适格、合同内容存在疏漏、合同履行不完全使一方利益受损、合同没有登记存档等风险。对此，单位应当建立健全合同内部管理制度，合理设置岗位，明确合同的授权审批和签署权限，对合同进行归口管理，实现业务部门、法律部门和财务部门的联动机制，相互配合监督〔3〕225。2．4廉政风险。科技体制改革给专业机构在廉政方面提出了明确的要求，既不能成为“二政府”，也不能搞腐败转移。科技部党组书记、副部长王志刚在专业机构建设暨廉政风险防控工作会议上也强调指出，要把廉政建设作为专业机构建设的首要任务，通过健全组织体系和制度建设、提高专业机构的管理能力和服务能力，加快推进规范高效廉洁专业机构建设〔6〕。专业机构在项目评审、立项、过程管理和结题验收等环节有一定管理权，每年拨付科研经费数亿元，管理权限涉及人、财、物等诸多方面，属于廉政风险较高且比较集中的地方。近几年，科研管理出现了一些贪污、腐败案件，不仅侵害了国家利益，也终结了个人的事业前途。对于专业机构，做好廉政风险防控工作不仅是专业机构改建的基本要求，也是自身存在和发展的必要条件。

3风险管理措施

风险控制方法主要包括不相容岗位分离、授权审批、归口管理、信息公开、信息技术控制、审计等，此外，还可借鉴内部控制的预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制等方法。专业机构可以运用风险管理方法在组织结构、管理制度和环境建设等方面开展风险管理。3．1组织结构。组织结构和责任归属的构建与落实在单位风险管理中占据重要地位，涉及单位风险管理的各个层面和不同职能部门。美国反虚假财务报告委员会下属的发起人委员会（COSO）提出的《企业风险管理———整合框架》，构建了一个较为完善的企业风险管理框架，包含目标设定、事项识别、风险评估、应对、监控、信息与沟通等要素，展现了单位目标和组织结构两个重要维度，从不同方面体现了企业风险管理的重要步骤〔7〕。《中央企业全面风险管理指引》提出了一个典型的风险管控组织结构，建立健全风险管理组织体系，主要包括规范的公司法人治理结构、风险管理职能部门、内部审计部门和法律事务部门以及其他有关职能部门、业务单位的组织领导机构及其职责〔8〕。按照《中央财政科技计划（专项、基金等）项目管理专业机构管理暂行规定》，专业机构应建立完善的法人治理结构。法人治理结构的核心是保证专业机构项目管理依法科学决策、独立开展工作和规范有序运行。在决策层面，发挥党组织的政治核心作用，决策事项严格按照议事规则充分讨论、认真研究、集体决定，领导班子集体行使决策权。在执行方面，各部门按照分工执行决策。在监督方面，设立内部监督部门，独立行使监督权。专业机构可以在单位层面建立风险管理的领导机构，负责风险管理的策划、部署、检查、研究、建议等工作，具体事务由牵头部门负责。在国家科技计划（专项、基金等）管理部际联席会议确定的首批七家专业机构中，基本都设有内部监督部门，有的是独立部门，有的是挂靠在相关部门中。这里需要注意的一点是，专业机构的内部监督部门的职责应区别于业务部门的职责。内部监督部门是风险管理的牵头部门，但不是风险管理的责任主体，责任主体仍然是实施项目管理实际工作的部门或人员。牵头部门的职责主要包括修订并监督落实风险管理相关制度，识别相关处室提出的风险事件，确定风险发生的可能性及对既定目标的相关影响，对可能性或损失相对比较大的潜在风险进行跟踪和严格评估。业务部门或人员对自己直接负责的工作承担风险，这是落实工作责任制的必然要求。3．2管理制度。专业机构为运行和管理的需要，应制定一整套管理制度，用以规范计划、组织、领导以及各项决策、规章、制度、标准和程序等，主要包括以下方面：规章制度，涵盖党建、纪检、行政、人事、财务、项目管理、保密、监督评估、信息公开等机构运行和管理的各个方面；内部控制体系，覆盖机构的全部运营和业务领域，主要规范职权的监督与制衡、岗位设置及职责、管理流程等；质量管理体系，通过ISO9001或GB／T19001质量管理体系认证是专业机构的改建要求之一，以质量改进环（PDCA）的核心理念开展项目管理，固化科技体制改革和风险防控的各项要求，保障各项管理制度的有效实施；廉政风险防控体系，既是落实全面从严治党责任的重要举措，也是监督检查工作的主要手段，主要规范职权清单、风险防控措施、权力运行流程图等，在廉政风险防控体系建设过程中，采取决策、执行、监督相分离，分事行权、分岗设权、分级授权，设置不相容岗位等措施，实现在项目管理过程中的权力制约；监督评估体系，“有决策、有选择就要有评估，有授权、有委托就要有监管”，专业机构作为监督主体之一，主要负责相关项目任务执行和资金使用过程管理和监督〔9〕。在建立完善制度设计的同时，不断完善专业机构展监督评估工作事前、事中、事后的管理模式〔10〕。通过加大监督和惩戒力度，联合多个部门管理等，加强对科技项目管理监督评估的完善，促进科技项目管理监督评价工作的高效发展，保证科技项目的有效落实〔11〕。3．3环境建设。专业机构的环境建设可以分为内部环境和外部环境。内部环境，除了前述的组织结构、管理制度外，还包括人才队伍建设、风险管理文化等。建立风险管理文化，指的是通过培训教育、提醒预警、绩效考核，强化风险管理意识，吸引风险管理人才。加强专业机构管理人员风险意识培训，制定突发事件的应急预案，在科研计划项目管理早期进行预估风险，判断风险发生的可能性，预计风险发生后可能产生的影响等将有助于专业机构监督评估过程中的风险控制。良好的风险控制将极大的利于科研计划项目高效管理和成果产出〔5〕。外部环境是指专业机构所处的科技创新和科技体制改革的大环境。近年来，科技创新活动不断突破地域、组织、技术的界限，演化为创新体系的竞争，创新战略竞争在综合国力竞争中的地位日益重要。正如指出的“科技创新，就像撬动地球的杠杆，总能创造令人意想不到的奇迹”。围绕科技体制改革要求，国务院于2014年3月3日印发了《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号），2014年12月3日印发了国发64号文。这两个文件是专业机构改建和开展业务的政策依据。专业机构应及时应对外部环境的变化，为深化科技体制改革和科技创新工作提供重要支撑。随着改革的不断深化和相关工作的深入开展，项目管理专业机构应逐步建立科学高效的风险管理和运行机制。明确理事会、监事会的职权定位，理顺理事会、监事会与行政领导班子的关系，形成科学、高效的决策机制。结合改革新要求，吸收管理实践经验，进一步优化现有管理制度体系，并固化在流程设计和岗位职责中。建立风险监督与考核机制，将风险管理落实到具体工作中，并对其效果和效率进行监督与考核，提高风险意识，形成风险管理的文化氛围。

作者:吴艳 单位:工业和信息化部