城市交通秩序管理策略与方法

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摘要:我国的城市交通普遍存在交通秩序乱、交通拥堵以及交通事故多发等问题，城市的规划、建设和管理等部门都在积极寻找良策。在有序、安全和畅通三者中，有序是基础，城市道路交通秩序的管理意义重大。通过对部分城市交通调查，深入分析了城市交通无序、交通拥堵以及事故多发的成因。从公安交通管理部门秩序民警的职能出发，结合各地交通管理措施实施经验，提出了保障路权、以人为本、交通组织精细化以及科学精确使用警力的交通管理策略，在路通组织方面提出了通过改变信号系统设计来优化行人过街的方法。

关键词:交通管理;城市交通;交通秩序;交通拥堵;交通安全;精细化

随着我国经济的快速发展，家庭小客车拥有量剧增，而道路等交通基础设施的增长速度却远远落后，交通拥堵、停车难、交通秩序混乱和事故多发成为目前困扰我国城市道路交通的突出问题，本文所讨论的城市主要是我国的大城市(直辖市、省会和计划单列市)。道路交通安全法一直把保障道路交通的有序、安全和畅通作为目标。在三者关系中，“有序”是基础，有序的交通不一定畅通，但无序的交通很容易造成交通拥堵，交通拥堵进一步导致交通的无序，形成恶性循环。同样，无序的交通也容易引发交通事故，而交通事故又是造成城市交通拥堵的一个重要因素。因此，良好的交通秩序是预防交通事故和减少交通拥堵的重要前提，城市道路交通秩序的管理具有非常重要的地位。在治理交通拥堵方面，国内的许多知名院校如清华、同济和东南大学等的专家学者做了大量研究，但主要是从规划的层面以及工程技术角度加以研究。在交通事故预防方面，国内文献主要针对公路交通事故黑点的分析和研究较多，对城市道路研究较少。针对城市交通秩序管理方面研究的学术文献不多，大多是基层公安交通管理部门的工作报告。笔者根据自身多年的理论研究以及在公安交通管理部门挂职一年的实践体会，尝试从交通秩序管理的末端发力，提出一些保障城市交通秩序，预防交通事故和缓解交通拥堵的策略与方法。

1交通秩序的内涵

秩序的原意是指有条理、不混乱的情况，是“无序”的相对面。按照《辞海》的解释，“秩，常也;秩序，常度也，指人或事物所在的位置，含有整齐守规则之意。”从法理学角度来看，美国法学家博登海默认为，秩序意指在自然进程和社会进程中都存在着某种程序的一致性、连续性和确定性。良好交通秩序一般包括行车有序和停车有序。具体来说就是交通运行中的各行其道，不逆行、不抢行，保障机动车、非机动车和行人的各自路权，停车管理的按位停车、有序停车。为了保障道路交通的“有序”，道路规划、建设和管理等相关部门都在进行不懈努力。在实际的城市道路交通运行中，由于规划和建设的部分很难改变，所以保障交通有序的重任主要在于公安交通管理部门，故本文重点讨论公安交通秩序管理的相关策略与方法问题。我国的各级公安交通管理部门的秩序处(科)以及基层秩序民警基本职能一般包括:勤务管理、违法查处、组织优化、停车管理、道路施工管理等。截至2014年，全国公安交通管理部门共有27.13万民警，其中超过一半为道路执勤民警(51.14%)，可见秩序管理在公安交通管理业务中占据重要地位。

2城市交通管理重点与难点解析

目前城市交通管理的重点、难点和热点问题就是交通乱点、堵点和事故黑点，即“三点”问题。

2.1交通秩序混乱问题

交通秩序混乱的主要表现为:(1)混合交通条件下，机动车和非机动车混合行驶，争道抢行、逆向行驶;(2)机动车超速行驶;(3)非机动车、行人违法横穿;(4)交通参与者不遵守交通标志、标线和信号灯;(5)机动车乱停车问题等。造成交通秩序乱的原因一方面是当前的我国交通参与者文明和守法意识不强，另外也与相关职能部门在道路基础设施的规划、建设和管理方面的理念和方法有关。比如停车问题没有解决好，大量的机动车停车占用了非机动车道和人行道，导致非机动车和行人走到机动车道;机动车道设计过宽，行人过马路绿灯时间设计不足，或者路口信号设计不合理，使行人过街等待红灯时间过长，诱发行人过街闯红灯的情况。此外，交通秩序乱还与我国的交通安全执法环境有关，针对非机动车和行人的执法难度大，社会矛盾突出。

2.2交通拥堵问题

目前我国的所有大中城市几乎都存在交通拥堵问题，而且有向小城市蔓延的趋势。这主要是由于经济社会高速发展，机动化进程加快，城市交通需求快速增长，出现“道路越建越多，交通越来越挤”的现象［1］。除了机动车保有量大、城市结构布局不合理、道路网密度不足等结构性因素外，在实际管理方面，造成交通拥堵还存在以下几点重要原因:(1)缺乏合理的交通结构引导理念。城市交通一味被动满足小汽车的通行需求，导致小汽车的过度使用，公共交通发展缓慢，绿色出行的理念难以实现。(2)停车难的问题没有得到很好的解决，造成机动车占道停车、乱停车，加剧了道路的拥堵。(3)在交通组织渠化、信号灯配时等方面不够科学和精细。发达国家的经验表明，解决交通拥堵问题不能仅一味增加道路设施的建设，而应运用智能交通管理手段，充分挖掘现有道路网资源，对路网交通流进行科学地调节、疏导，达到合理均分交通压力，提高通行能力。(4)交通违法现象突出，造成交通秩序混乱，诱发交通拥堵。(5)交通事故处理不及时导致交通拥堵。当城市局部交通出现有违常规的异常拥堵时，一般都是由于交通事故造成的。

2.3交通安全问题

我国城市交通事故数量占全部交通事故数量的比例超过40%，死亡人数占全部死亡人数的29.6%。与公路相比，城市道路具有交通要素密集、交通环境多变、交通流冲突点多等特征，尽管运行速度相对公路较低，重大交通事故发生率低，但事故数量还是比较突出，事故造成的拥堵等间接损失较大。根据2010～2014年全国36个大城市交通事故统计结果看，机动车违法是城市道路交通事故的成因主体，占比超过80%。从机动车违法情况看，未按规定让行(占15.2%)在机动车违法引起城市道路交通事故的主要原因中占比最高，无证驾驶(5.5%)和酒后驾驶(3.4%)分别位居第二和第三名，其次是违反交通信号(3%)、超速行驶(2.6%)和逆行(2.5%)，见图1。上述违法成因占全国城市道路交通事故引发原因的三分之一［2］。因此，城市道路预防交通事故的主阵地仍然是交通秩序的管理，要进一步规范交通参与者的路权，重点打击无证、酒后、闯红灯、超速和逆行等严重交通安全违法行为。

3城市交通秩序管理的策略与方法

3.1保障路权

路权是交通参与者根据法律法规规定，一定空间和时间内在道路上进行交通活动的权利，包括出行权、通行权、先行权和道路占用权;按类型又分为空间路权和时间路权。空间路权是允许通行的流向及允许使用的路面范围，右侧行驶、分道行驶是空间路权的具体体现。时间路权是允许通过的时间及允许通过的先后顺序，红灯停，绿灯行及各类让行规定是时间路权的具体体现［3］。要保证交通运行的有序，即各行其道、依次行驶、依法让行和有序停放，首先要明确交通参与者的路权，而且还得让交通参与者看懂路权，不能出现法律空白和歧义。路权一般用交通设施作有形表述，用法规规定作无形补充。所以必须用完善合理的交通设施对路权做出有形表述，这里的交通设施主要是交通标志、标线、信号灯及各类物理隔离设施。公安交通管理部门应当逐步树立“设施管理”的思路，科学合理地设置各类交通设施，充分发挥交通标志标线、交通信号灯、隔离护栏、电子警察等交通设施对交通流和交通参与者的引导、限制和约束作用，减轻民警劳动强度，提高管理效能［4］。

3.2以人为本

道路交通管理的对象归根到底是“人”，这里的“人”包括机动车驾驶人、非机动车驾驶人、乘车人以及行人。那么经常讲的“以人为本”究竟应该以哪些人为本?任何一项交通管理措施不可能达到让所有人都满意，比如允许道路两侧停车，有利于机动车驾驶人，却侵犯了非机动车和行人的通行权;设置公交专用道，有利于公交乘车人，却使小客车驾驶人饱受拥堵之苦;一条中心隔离的宽阔主干道，机动车享受畅通的快感，却可能让一个行动不便的行人绕行几百米过马路。因此，以人为本的策略在实践中要因地制宜，不同性质的道路要以不同人群作为优先对象。长距离跨境功能的快速路和主干路，要优先考虑大部分通勤功能的机动车驾驶人，速度和效率优先，谨慎设置出入口。商业区、住宅区等以次干路、支路为主的道路，要优先考虑非机动车、行人、乘车人的通行权和先行权，其次考虑机动车的停放等。当道路条件所限，交通参与者需求矛盾突出的时候，以人为本应当以照顾多数人、弱势群体为基本原则。决定通行效率高低的不是单位时间内通过了多少辆车，而是单位时间运送了多少人或货物。当机动车拥堵严重的时候，应当公交优先。所说的弱势群体一般指非机动车和行人，管理者经常一方面在宣传绿色出行，另一方面却允许机动车占用非机动车道通行和停放，让行人在路口等待更多的时间过马路，“礼让”机动车，这都与“以人为本”的理念相冲突。可喜的是我国的一些城市已经开始加强此方面的管理和执法，比如杭州市和南京市开展的机动车让斑马线的行动已经取得了很好的效果。当然机动车驾驶人存在抱怨，我国的行人和非机动车不遵守交通安全法律法规。与西方发达国家相比，的确我国的交通参与者在文明程度和守法意识方面存在一定差距，但我国的一些人出国后，在国内养成的一些不良交通习惯很快得到纠正，主动走斑马线，不会闯红灯，这是因为那里形成的交通环境是人人守法，使人们由规范的从众行为，逐步养成习惯。因此，抓好行人、非机动车驾驶人的行为管理也是当前城市交通秩序管理的重点。

3.3交通组织精细化

在解决交通拥堵的问题上，交通秩序管理部门主要策略是使路网压力均分，分散矛盾，在采取禁限措施时运用渐变原则，即调配时、调车道、调流向、调车种的顺序;在交叉口渠化设计方面精细化，分秒必争，寸土必争。很多交叉口的行人闯红灯现象，是由于在信号灯设置上不够合理，一般以机动车的流量数据来进行配时，造成信号周期很长，却忽视了行人等待过马路的心理忍耐极限。图2为天津市一个南北向道路宽，东西向道路窄的三相位信号控制的交叉口，第一相位南北直行绿灯90s，第二相位南北左转绿灯36s，只有第三相位东西向变绿灯时，东西向行人才可以过马路，行人等待红灯的时间是126s，超过了一般行人心理忍耐极限90s，因此造成现实状况是当第二相位开始的时候，东西向的行人就开始过马路，出现大量行人闯红灯的现象。此时如果管理部门一味增派警力纠正行人违法行为，并不能取得理想的效果。究其原因是原来的信号设计不够合理，在第二相位南北向放左转机动车的时候，图2中东北角和西南角的行人过街前半段是不受影响的，此时如果将这两个方向的行人信号灯改为绿灯，在第二相位的36s时间内通过路口的一半，到达安全岛位置等候，第三相位开始继续完成二次过街就能够提高通行效率，减少行人等候时间，减少违法现象的发生。

3.4科学精确地使用警力

在设计上，做到以人为本、保障路权、实现精细化设计，此后就需要通过严格执法、加强管理来保障良好交通秩序。我国交通安全违法行为随处可见，而交警警力不足情况却很突出。一方面要重视电子警察系统建设，加大了非现场执法力度，另一方面也要根据不同时期和不同时段，科学合理安排警力，打击重点违法行为。影响城市交通秩序的重点违法行为主要包括影响非机动车和行人通行的机动车违法停车问题，以及违反出行权和通行权规定的车种禁限、方向禁限等。影响城市道路交通安全问题的主要违法行为包括超速、酒后驾驶、违反信号、涉牌涉证等。具体治理方法如下:(1)超速、违反信号等违法行为主要通过电子警察摄录查处。(2)违法停车、车辆违反禁限规定的违法行为一般通过秩序民警进行现场执法，时段分配上应在平峰时进行，重点是对干路的巡查纠违。(3)酒后驾驶违法行为一般通过集中警力、统一行动加以整治，时间一般在晚上8～10点或深夜11点至凌晨，在行动中要布控得当，战术合理，宣传威慑与严厉惩处相结合，以求最大实效。(4)涉牌车辆违法查处难度较大，如果出动大量路面警察执勤不仅费力，而且效果不佳。可以借助大数据平台，再现嫌疑车辆的行驶轨迹，使用查缉布控系统，在合理的时间和地点用警，精确打击。

4结论

城市交通的无序、事故和拥堵都与交通秩序管理有关。在深入分析城市交通无序、拥堵及事故成因的基础上，转变交通秩序管理理念，采用科学的策略和方法，提升整个城市的道路交通管理水平。在宏观策略上保障路权，以人为本，优化道路设计，严格执法。在具体方法上根据不同道路性质，科学运用各类交通管理设施规范交通参与者行为，做到各行其道;在交叉口渠化和配时设计方面进一步优化，充分考虑非机动车和行人的利益;在执法方面重点打击严重影响交通安全和交通秩序的违法行为，根据不同违法行为特点，采用不同的执法策略，并提出分时警务及大数据精确打击等警务方法。当然，城市道路交通管理是一个系统工程，涉及到技术、管理和法律等多方面内容，需要政府各职能部门的密切配合，以及全体交通参与者文明素质和守法意识的提高。本文仅从公安交通秩序管理部门的职能出发，提出了一些解决交通乱点、堵点和事故黑点的理念、策略和方法，为城市道路交通管理部门提供借鉴。

作者:姜文龙 单位:中国人民公安大学

参考文献

［1］张东旭．城市交通拥堵的分析与对策研究:首届全国公安院校道路交通管理学术年会论文集［C］．北京:中国人民公安大学出版社，2014:125－130．

［2］公安部道路交通安全研究中心．中国大城市道路交通发展研究报告之二［R］．北京:中国建筑工业出版社，2016:102－104．

［3］翟忠民等．道路交通实战案例［M］．北京:人民交通出版社，2011:83－108．

［4］王岩等．城市化背景下公安交通管理工作的机遇与挑战:首届全国公安院校道路交通管理学术年会论文集［C］．北京:中国人民公安大学出版社，2014:120－124．