公共信息服务供给侧研究

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一、信息消费向知识消费升级的特征及趋势

信息消费是指消费主体在信息需求引导下，购买和使用信息产品及服务的总和，是信息消费主体将信息需求诉诸信息市场供给，从而实现获取信息、认知信息内容及再生信息需求等环节所构成的社会活动［1］。由于信息消费对于推动国民经济建设和社会发展具有重要作用，得到了学术研究界和政策层面的高度关注。在学术研究中，众多学者从信息消费的内涵特征［2］、过程结构［3］、环境因素［4］、发展评价［5］［6］等方面进行研究，为提升我国信息消费的质量及水平提供理论建议。在政策层面，党中央及国务院多次颁布促进信息消费的政策文件。2013年8月，《国务院关于促进信息消费扩大内需的若干意见》中指出，“在全球范围内信息技术创新不断加快的背景下，信息领域新产品、新服务、新业态大量涌现，不断激发新的消费需求，成为日益活跃的消费热点”，并从国家层面明确了信息消费对于推动经济增长、促进消费升级、产业结构优化以及民生改善方面的重要作用。2015年11月19日，国务院办公厅印发了《关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》;2015年11月23日，国务院印发《关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》;2017年5月，在国务院常务会议上再次提出“聚焦生活类、公共服务类、行业类等消费新领域及新型信息产品，推进信息消费升级”的发展方向①。在理论研究与政策支持的背景下，我国信息消费领域蓬勃发展，已成为推动国民经济增长的重要动力。2016年，我国信息消费规模超过3．9万亿元②，同比增长超过21%。自2010年至2016年，我国信息消费规模的年均增速超过20%。在信息消费规模总量不断扩大的同时，信息消费的质量不断提升，结构不断优化，并呈现由信息消费向知识消费升级的发展趋势，主要特征如下。1．消费受众对象的升级从我国国民经济与社会发展来看，自2006年开始，我国产业结构呈现长期优化的发展趋势，第三产业占比持续上升，2013年首次超过第二产业。2016年，第二、三产业占比分别达到39．8%和51．6%。相对于第一产业，第二、三产业为相对技术密集型产业，产业占比提升的动因是劳动力素质结构的不断优化。根据《国家人权行动计划(2016—2020年)》的相关规划，到2020年，我国劳动年龄人口平均受教育年限要达到10．8年。人口素质的提升不仅扩大了信息消费的受众群体，而且通过生产和生活方式的转变，对信息消费的内容和渠道有更高要求。2．消费基础条件的升级从信息消费的发展历程看，伴随着信息基础条件的改变，可划分为文献型信息消费、电子型信息消费、网络型信息消费以及移动互联型信息消费等阶段。两千余年前中国造纸术及活字印刷术的发明为文献型信息消费奠定了基础，19世纪40年代开始的电气化工业革命开启了电子型信息消费的时代，20世纪80年代起信息产业的蓬勃发展以及互联网的产生为网络型信息消费提供了条件。现阶段，伴随着大数据、4G网络、智能终端等技术的快速发展，信息消费已进入移动互联时代。随着科技进步和信息通信技术的发展，我国地区间信息基础条件差距不断缩小，“数字鸿沟”逐步消失。移动智能终端的普及使消费者接入消费信息服务的路径不断多元化、便捷化，信息消费的边际成本不断降低。因此，技术进步与区域信息基础设施的完善为消费升级提供了基础保障。3．消费内容资源的升级美国心理学家马斯洛提出了需求层次理论，将人类需求层次由低到高分为生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求以及自我实现需求五类。而公众对于信息服务的内容资源需求也能够运用需求层次理论进行分析，由低到高分为信息资源层、知识获取层、知识交流层、知识认同层以及知识创造层［7］。其中，信息资源层需求为最低层，对应需求层次中的生理需求，以满足消费者基本层次的信息需求，具体包括图书馆等机构信息服务中信息供给、文献传递等内容;知识获取层是指公众在享有大量信息资源后，通过对知识的有序提取和序化管理而获得知识掌握及心理安全，从而对应需求层次中的安全需求，具体包括图书馆等信息服务机构引导消费者进行的知识获取及管理活动;知识交流层是指推动消费者所拥有的信息得到有效管理，在知识有效运用的基础上形成社交需求，从而对应需求层次的社交需求，具体包括知识消费者之间以及知识消费者与供给主体之间的交流活动;知识评价层是指消费者在知识管理及交流的基础上，获取个人的自我价值，具体对应需求层次的尊重需求;知识创新层是指消费者从知识管理向知识创造转变，通过创造创新实现知识增值，具体对应需求层次的自我实现需求。结合信息消费内容的分层，在信息化网络化发展的背景下，公共图书馆的基层普及以及公众信息平台已完成了信息资源层的建设，现阶段进入由信息资源向知识管理的转变，特点是由普惠性的信息资源普及向专业化知识服务供给转变，由被动式信息获得向主动式知识管理转变，由整块式信息供给向碎片化知识需求转变。据中国互联网信息中心调查，86．7%的消费者表示不会花费专门时间进行信息消费，消费场景也呈现碎片化特征，排名前三的消费场景分别为在家休闲、饭后闲暇以及吃饭期间③。而随着消费场景和行为的碎片化，消费者对消费内容资源的选择也将更加主动化，未来知识消费的特征将进一步加强。4．信息服务应用产业的升级消费对象、条件以及内容资源升级的同时，需求升级也培育了大量的新业态、新模式。消费者对于个性化知识信息服务的需求，结合现代信息技术，形成了个性化定制的知识供给服务和生产方式。知识付费产业的发展具有一定的代表性。在传统知识供给模式中，一般由消费者根据自身知识需求，前往图书馆等信息服务部门进行检索查阅。而知识消费的趋势下，结合互联网信息技术，相关市场主体通过整合知识创作者，以产业价值链的形式向受众有偿提供信息服务，从而形成知识付费的新兴产业模式。根据腾讯网调查，截至2016年12月，55．3%的互联网用户进行过知识付费的行为，购买的知识类型包括工作经验型知识、思想情感型知识、文艺修养型知识等，产品形式包括音频点播、在线视频以及语音问答等，其中喜马拉雅、知乎等应用的用户数已超过2000万，调查显示87．7%的知识付费消费者对消费表示满意或非常满意④，这反映了知识付费服务供给中对用户导向性及消费体验度的重视。由信息消费向知识消费转变过程中，产生了以知识付费为代表的新业态和新模式，这些产业发展速度快，对社会发展具有正外部性且具有绿色经济的特征，对于优化经济结构和发展方式，推动社会发展具有重要作用。结合上述分析，现阶段信息消费在规模不断提高的同时，结构和质量也呈现升级的趋势，其中，以受众对象的升级为动力，以科技条件的升级为保障，以资源内容的升级为核心，以应用产业的升级为支撑，推动信息消费向知识消费的升级转变。

二、知识消费升级下传统公共信息服务的问题

1．在信息需求方面，表现为爆炸式信息量与精准化信息需求之间的矛盾。随着互联网及信息技术的蓬勃发展和普及应用，人类社会进入信息化时代，各种信息资源呈爆炸式增长，2012年，全世界一天所产生的信息量为1EB(Exabyte)，相当于全美国学术研究图书馆藏书信息总和的500倍，而近年来信息仍保持着40%的年均增长率，预计2020年，全球信息量将达到40ZT(Zettabyte)⑤。在大数据的背景下，信息产量处于过剩状态。消费者在收入提升及消费升级的阶段中，按照马斯洛需求层次理论，已跨越了生理和安全需求，而进入以社会交往、尊重以及个人实现为特征的消费阶段，在这一阶段，普遍性的知识需求可分为包括资源经验等的工作技能型知识、包括思维方法及哲学心理学等的思想情感型知识、包括文学及艺术等的文艺修养型知识，相对于庞大的信息总量，符合消费者偏好的知识呈稀缺状态。因此，知识消费升级背景下，爆炸式的信息总量与消费者精准化的知识需求之间的矛盾，成为推动传统公共信息服务模式供给侧改革的根本原因。2．在信息供给方面，表现为便捷化知识获取方。式与主流信息供给渠道的矛盾信息获取方式的变革有三个原因:其一，结合前文对技术条件升级的讨论，现阶段我国已进入移动智能终端普及化阶段，据统计数据显示，截至2017年6月，我国即时通信用户数已达到6．92亿，占全体网民的92．1%，移动互联网进入高度普及化阶段⑥。上网浏览与搜索已成为公众获取信息知识的主导方式，占比达到82．5%，远高于书籍杂志阅读的方式④，可见，信息消费者日益接受并习惯通过便捷化网络终端进行知识获取。其二，信息技术带动劳动生产率的提升将使获取信息的单位时间成本上升，要求知识获取渠道的高效性。其三，知识消费呈现由大粒度向小粒度的转变，由整体式消费向分散式消费的转变，即由利用整块时间对知识体系进行系统学习，转向利用零散时间进行分散式知识点的学习，这就要求在知识获取方式上具有实时性。而知识消费中对于便捷性、实时性、高效性知识获取方式的需求，为主流信息供给渠道提供了新的要求，而以移动互联网终端为依托的信息化技术与信息供给服务的进一步融合，将成为推动传统公共信息服务模式供给侧改革的基本动力。3．在市场监管方面，表现为传统监管方式与现。实发展需求的矛盾信息化背景下，知识供给门槛降低，知识供给主体呈现多元化的趋势，究其原因，普通社会成员受教育程度提高，在具有专业知识技能以及闲暇时间的基础上，利用认知盈利向社会公众提供知识供给。同时，分享渠道增加及门槛降低，部分企业开始建立包括免费分享—吸引受众—收费平台变现的盈利模式，从而进一步刺激知识供给主体的数量增长。这种新兴发展模式为传统监管方式提出了挑战，主要包括三个方面:一是主体监管。知识供给门槛降低和主体数量快速增长的趋势下，对知识供给主体质量的有效监管是产业良性发展的基础，特别是对于法务、医疗等专业领域，应确认知识供给主体具备相应资质，从而保证消费中的权责关系。二是内容监管，在监管缺位的前提下，以营利为目的的知识供给将导致不良信息的出现，对社会具有危害性。三是过程监管，鉴于知识消费的特征，普遍为事先付费的门槛式消费流程，在缺乏有效过程监督的前提下可能导致消费内容与宣传的差异性，从而损害知识付费者利益。因此，从知识供给主体、供给内容以及消费过程方面强化监管，将成为推动传统公共信息服务模式供给侧改革的前提保障。4．在社会效应方面，表现为知识消费下经济效。益与社会效益兼容的矛盾在知识消费的背景下，结合信息技术的发展，知识创造后复制及分享的边际成本非常低，激发了具备专业技能的知识供给者通过付费的形式向外分享知识，以获取额外收益的动力，从而带来了较大的经济效益。但知识消费的弊端在于:一是有偿知识供给的公益性缺失。知识消费的发展趋势会损害无偿分享者的意愿，同时更具有经济效益的知识将成为供给的主要内容，从而造成公共信息服务中公益性的缺失。二是消费的技术化门槛对社会阶层的分离效应。知识消费推动大量知识信息数字化传播，消费知识需具备相应的技术门槛，特别是对于能够提升社会阶层的相关知识具有更高的技术门槛，这可能导致社会分层效应的巩固和加强。因此，如何实现经济效益与社会效益的兼顾，从而推动社会整体福利的最大化，将成为新型公共信息模式供给侧改革的重要原则。综上，知识消费升级为传统公共信息服务带来了一些亟待解决的矛盾和问题，其中，以满足精准化信息需求为前提，建立便捷高效的信息供给渠道为动力，完善全面的监管机制为保障，保证社会效益与经济效益相结合为原则，共同构成了传统公共信息服务模式供给侧改革的目标要求，这就需要结合新的理论视角对传统公共信息服务模式进行分析，厘清改革发展方向，研判现实发展路径，有效推进公共信息服务模式供给侧改革。

三、新公共管理视角下公共信息服务模式供给侧改革的理论分析

结合知识消费升级的发展趋势，起源于20世纪70年代的新公共管理理论以公共行政理论为基础，结合现代经济学市场理论，以公平与效率相兼顾的公共服务为重要研究内容之一。从起源演进来看，新公共管理理论对于公共信息服务模式的供给侧改革具有背景相似性和适用性。在知识消费升级的背景下，新公共管理理论也能够为公共信息服务模式的供给侧改革提供理论分析视角和发展方向。1．新公共管理理论的起源及内涵。自20世纪70年代起，西方各国的传统政府管理模式遭遇到理论与实践层面的挑战，伴随着全球化、信息化以及市场化的发展趋势，以英国为代表的部分国家率先进行政府管理改革，并迅速开始在各国普及，成为公共管理领域出现的一种国际性趋势［8］，并形成了新公共管理理论的实践基础。新公共管理理论的起源背景包括三个方面:一是政府职能的转变。20世纪70年代起，伴随着政府干预理论在宏观经济领域失灵，公共管理学界开始逐步反思政府在经济社会管理中的作用。小政府、大社会理念的兴起，为政府部门明确公共事业管理机制，优化公共产品供给机制提供了重要的思路。二是公民社会的兴起。各类社会组织及市场主体的蓬勃发展，为新公共管理理论发展和实践提供了基础。在公共事业产品由政府包揽向政府主导转变中，社会组织对于承担政府职能的转移起到重要作用。社会组织及市场主体逐步参与到传统公共服务的供给中，通过公共产品供给水平提升，被社会公众接受认可，从而为公共服务供给主体的多元化提供观念支持。三是公共产品的社会需求不断升级。随着社会经济的发展和人均可支配收入的提高，社会居民也对公共服务提出了更高的要求和期望。建设完善健全的公共服务系统，是政府的基本职责，也是推动社会经济发展的重要保障。新公共管理的理论内涵是以转变政府职能为起点，引入市场机制，改变政府垄断公共服务供给的局面，扩大社会参与公共服务供给的渠道，以实现提升公共服务质量和社会整体福利的目标。具体而言，在供给主体方面:构建以政府为主导，多元社会及市场主体共同参与的公共服务供给体系;在运行机制方面，重视公共产品供给中市场机制的调节作用，结合政府权力重构，认为应将市场机制引入公共产品供给中，将市场合约与外部管理相结合，以提升公共服务的效率与水平;在供给内容方面，公共服务供给内容和水平应以公民需求为导向，并根据公共服务内容进行供给模式的具体分类，以实现经济效益与社会效益的统一，达到社会整体福利最大化。新公共管理理论不仅在理论起源方面与公共信息服务的供给侧改革背景具有相似性，而且通过将公共理念与市场理念相融合，在重新界定公共部门职能边界的基础上，对优化公共服务供给方式和效率进行研究，能够为公共信息服务模式的供给侧改革提供理论支持。2．新公共管理视角下公共信息服务模式供给侧改革方向。新公共管理视角能够从理论层面为公共信息服务供给侧改革提供发展方向。就发展取向而言，应以提升社会整体福利为改革目标，以社会效益与经济效益相结合为原则，转变政府职能定位，使市场在资源配置中起决定性作用并更好的发挥政府的作用，在改革中坚持以公民为本的价值取向，关注社会发展和公民的现实需求，推动公共信息服务供给水平提高、质量提升、结构优化。具体包括三个方面:一是供给主体改革方面，新公共管理理论认为，公共产品可分为纯公共产品和准公共产品，具有非竞争性和非排他性的纯公共产品应由公共部门供给，准公共产品应由公共部门与市场主体共同供给。而公共信息服务具有明显的准公共产品特性，多元化主体构成与各主体的职能定位改革是公共信息服务模式的改革方向。二是供给体系改革方面，以多元化供给主体的职能定位改革以及相互协作关系为基础，结合公共信息服务的内容特征，以差异化、精准化为方向，形成内容差异化导向下政府主导、多元化供给主体间协作的一主多元供给体系是未来改革的目标。三是内容渠道改革方面，应重视信息消费者的偏好及效用，关注需求侧结构的变动，通过需求侧与供给侧的协调衔接，优化公共信息服务的内容结构，并强化新技术在公共信息服务中的有效运用，以提升公共信息服务渠道的便捷性和高效性。

四、新公共管理视角下公共信息服务模式供给侧改革的实践路径

1．供给主体的改革路径。公共信息服务的供给主体改革以构建政府部门为主导，多方参与的公共信息服务供给主体结构为改革目标，通过政府部门职能转变，营造良好市场环境，鼓励培育多元化市场主体成长，并结合政府部门精准化制度供给，推动一主多元供给主体的发展，具体改革路径包括以下方面。第一，深化政府部门改革，推动职能转型首先，在改革定位方面，政府应将有限的公共收入优先利用在纯公共产品供给领域，提升公共产品供给水平和质量。对于准公共产品的供给应以放松进入管制，强化质量监管为原则，转变公共部门的职能定位，由供给者向监管者转变，由整体包揽向市场主导、缺位补充转变。其次，在改革理念方面，新公共管理理论主张坚持“公民导向”，政府应进一步改变重管理轻服务的官本位理念，提升公共信息服务水平，以满足社会公民知识消费升级的客观需求。再次，在改革路径方面，新公共管理理论主张对行政进行全过程的目标控制与绩效考核，在公共信息服务模式改革中，应结合目标管理对政府职能转型进行科学规划，合理定位，通过体制机制的深化改革，明确职责清单并构建公共信息服务质量的公众评价反馈机制，以保证职能转变效果。第二，完善市场机制，培育多元化市场主体市场主体在资源配置中具有自发性和灵活性，相对于政府部门而言具有更高的资源配置效率。新公共管理理论主张将竞争机制引入公共服务领域，构建多元化公共服务供给主体，吸纳社会资本参与，以降低政府财政压力，提升供给质量。在具体改革中，首先，政府应放松对公共信息服务供给主体的管制，鼓励具有相关资质的市场主体进入公共信息服务供给领域，为多元化公共信息服务供给市场的形成与培育提供良好环境;其次，对于能够交由市场主体供给的公共信息服务，政府部门由供给者转变为委托方及监管者，可通过委托、政府购买或服务外包的形式，向市场主体招标购买，后由市场主体实施具体的供给行为，以鼓励多元主体参与公共信息服务的市场化运作，达到低成本、高效益的目标。第三，健全监管机制，保障主体行为责任由于市场主体在资源配置中具有盲目性与非公益性，需要政府部门进行有效的干预与合理引导。结合信息技术进步及知识消费升级的背景，在公共信息服务的供给体系、供给内容、供给方式的构建中，应由政府进行科学规划。具体而言，在主体监管方面，对公共信息服务供给主体的监管是公共信息服务质量的基本保证，对于推动公共信息供给模式良性发展具有重要作用，应建立供给主体的准入制，由文化部门制定相应的资质标准，明确市场主体的进入条件和退出机制，特别是对于法务、医疗等专业知识的供给主体，应严格执行相关资质准入标准;在内容监管方面，明确由各市场主体对公共信息服务质量的监督职责，并完善举报投诉机制，严防不良信息传播;在过程监管方面，建立健全信息消费评价体系，对供给内容、供给质量方面存在较大问题的供给主体施行黑名单制度。2．供给体系的改革路径。新公共管理理论的研究目标是经济效益与社会效益相结合，推动社会整体收益提升，而政府主导下多元市场主体良性互动是实现目标的关键。在具体发展中，以资源配置效率的最优化为目标，完善政府主导的多元主体间互补协同机制，并根据特定公共信息服务的类型和特征进行具体的供给体系设计，以充分发挥政府与市场的优势，实现公共信息服务质量的优化提升。第一，以政府为主导，构建多元主体间的互补协同机制协同治理体系并不等于多个主体的简单相加［9］，强调以政府为主导，社会及市场的多元主体基于自身职能定位，以优化公共信息服务质量为目标，发挥各自优势，实现职能互补、关系互动，从而获得协同增长效应。其中，政府在目标确定、发展规划、标准制定等方面发挥主导作用，总体推动公共信息服务的发展;以公益性公共图书馆为代表的社会主体是公共信息服务的重要参与者，能够独立承担政府的公共信息服务发展规划;市场主体是社会主体的有力竞争者，能够发挥在资源配置中的灵活性优势，率先进入政府公共信息服务缺失或低效率领域。因此，以政府为主导，整合协调社会及市场主体优势，共同构建一主多元的公共信息供给体系。第二，以公益性为基础，制定差异化精准化的供给体系在一主多元的公共信息供给体系中，充分发挥政府的主导地位，根据特定公共信息服务的特点，分类制定供给模式。其中，对于具有纯公共产品特征的公共信息服务，能够由市场主体承担，可以采用招标的形式，通过政府购买完成公共信息服务，政府负责标准制定、价格核定、质量监督等，例如政府信息平台建设，公益性文化演出等;若难以由市场主体承担的，可由社会主体承担，政府制定科学考核标准，进行目标考核，通过细化管理制度，提升服务质量，如公益性公共图书借阅，古籍保护研究等;对于具有准公共产品特征的公共信息服务，在政府制定目标、标准及规划的基础上，引入市场机制，由社会主体及市场主体在内的多元化主体共同实现公共信息供给，如特定领域的知识消费。3．内容渠道的改革路径。新公共管理理论认为，公共管理改革应以公民为导向，以消费满意度提升为重要标准，在改革中应重视现实发展的变动，不仅应关注需求侧的升级调整，丰富公共信息供给服务内容，而且应结合信息技术进步，完善科技化、便捷化的信息供给渠道。第一，建立与需求侧升级相衔接的内容体系结合知识消费升级的背景，以供给侧与需求侧相衔接为标准，丰富公共信息服务产品形式和内容，以满足公共信息需求的升级发展。在产品形式方面，结合信息化发展趋势，公共信息服务产品的供给应以传统媒介与信息化媒介相结合，以传统信息化媒介与移动互联媒介相结合，根据信息受众的偏好及设备差异进行精准化设计;在产品内容方面，以满足信息受众个性化信息需求为目标，鼓励多元主体在监管下进行创新，通过需求信息调查、内容体验、满意度检验等手段，开发内容优质、体验度高的公共信息产品。此外，政府应从财税政策、基础设施、技术研发等方面对相应创新给予支持，以推动优质内容体系的建设［10］。第二，完善科技化、便捷化的信息供给渠道在科技基础条件升级及智能移动终端普及的背景下，以便捷化、高效化为目标，综合构建包括微信开放式信息服务平台、互联网信息服务系统等公共信息供给平台，以形成集合多种供给方式，具有信息供给、即时通信、反馈互动等功能的科技化信息供给渠道，降低信息受众的获取成本，提升综合满意度。

作者:王欣亮 任弢 单位:1.西北大学公共管理学院 2.清华大学公共管理学院