澳洲公共管理经验启示

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一、政府公共管理的基本内容及相关研究述评

政府公共管理是政府部门为履行公共管理职能，通过计划、组织、指挥、控制、协调等功能环节，实现公共管理目标，提供公共产品和公共服务的一种社会活动。市场经济条件下，现代政府的最基本职能是为社会公众提供有效的法制环境、政策环境、社会环境、生态环境、制度保障等公共产品和公共服务，满足社会公众的公共需要①。新公共管理理论强调政府公共管理要实现政府定位从统治型和管理型向服务型转变;在新时期的治理活动中，公共管理活动要以公共利益代表者的面貌出现，积极服务于社会、服务于公众。伴随着西方公共管理理论的发展，政府公共管理一直是研究热点。SPENCERZ(1999)主要研究维多利亚时代的政府公共管理改革，探讨了政府问责制与民主政治改革对于公共管理的影响，认为政府公共管理应更加多元化，并将民主管理概念化、具体化②。国内学者主要结合国家发展需求，在明晰现代政府公共管理的基本职能与特点基础上③分析公共服务的市场化管理④，公共管理与和谐社会构建的关系⑤以及新媒体时代下的公共管理⑥等问题，并探讨新公共管理理论下的管理模式创新⑦。对于西方公共管理借鉴方面的研究主要集中在公共管理的具体职能，如对于财政管理体制，公共服务体系等方面的经验借鉴⑧⑨，并分别总结了相应领域的可借鉴内容。而公共管理作为完整的系统，需要统而观之，仅针对特定领域的问题探讨能够更为精准地把握可借鉴内容，但往往容易忽略经验借鉴的政策条件和环境条件可行性问题。谭爽，胡象明(2010)认为我国在对西方公共管理进行理论引入和实践过程中存在缺乏对理论适用性的深入思考，本土化研究尚存不足以及延续性有待进一步加强等方面的不足，影响了管理政策和措施的成效⑩。本文旨在通过对澳洲政府在权力监督，公务人员管理，社会保障以及外交策略等公共管理宏观环境和根本制度方面进行经验总结，并结合我国国情进行选择性借鉴，以期为提高我国公共管理水平提供决策参考。

二、澳洲政府公共管理的实践经验

(一)在国家治理上，注重权力制衡

澳大利亚为联邦制国家，实行三权分立。联邦宪法规定了联邦、州和市三级政府的职能，一级政府对应一级财政，每级政府的财权和事权划分清晰。联邦政府的事权主要包括国防、国际贸易、外交、社会保障、移民、货币管理、大学教育和邮政服务等，并拥有关税、消费税等部分税权瑏瑡。州政府主要处理教育、卫生、交通、环境等事务。地方政府主要是提供市政建设方面的服务，包括地方道路、供水、乡镇规划、垃圾处理等。各级政府职责明确，并且各州的事情由自己来决定，有较大的自主权。澳大利亚联邦议会也叫做国会(Parliament)，由众议院和参议院组成，负责立法工作。这一届众议院有156名议员，每个人数相等的选区都有1个席位名额，参议院有76名议员，6个州每州12名，两个领地各2名，任期3年瑏瑢。澳大利亚政府由众议院多数党或党派联盟组成，每届政府任期3年，拥有行政权，内阁是政府的最高决策机关，由30名部长组成，最高行政领导人是总理。澳大利亚高等法院(HighCourtofAustralia)是澳大利亚的最高司法机构，对其他各级法院具有上诉管辖权，并对涉及宪法解释的案件做出决定，由1名首法官和6名大法官组成瑏瑣。各州设最高法院、区法院和地方法院。在澳洲政府权力运作中，审计部长需要定期向国会报告各部门财政预算执行情况，并接受议员的质询，从而实现对公共权力的有效监督。除此之外，为约束治理权力，澳大利亚政府还设置独立的反贪污委员会作为监督机构，该部门虽没有司法权但有调查权，可以启用私人方式进行调查，调查情况直接向国会报告，如证据确凿，可以直接移交司法部门处理。政府还设置信用委员会，主要是接受对政府部门不作为和乱作为的投诉，也是直接向国会负责，独立开展工作，而不受其他部门的干扰。近代以来西方法治的发展一再强调权力制衡的重要性，认为不受约束的权力必然导致腐败。权力监督早在封建专制社会就已经形成和发展，但监督权本身也是一种权力，也需要受到监督。因而，从逻辑上说，权力监督中的权力是一种外在的权力，容易使权力陷入监督无限累加的怪圈，传统监督制度永远不能从根本上克服腐败的根源。近代法治产生后，以权力制衡为核心的法治原则替代权力监督。澳洲政府各个政体要素相混合，相互牵制部门权力，防止权力过分集中，一定程度上防止腐败现象的发生。

(二)在公务员管理上，注重制度建设

澳洲政府公共事务委员会是专门管理公务员的机构，负责公务员录用、培训、考核、监督和保障等。为了加强对公务员的规范管理，澳洲政府制定了公共事务法案，明确了总的原则和标准，把团队与个人目标统一起来考虑，反对职位招收时的歧视现象，强调公务员的专业素质和公正态度。澳洲公共部门在公务员招录时更关注诚信、开放、透明、责任感等品质，而不是技能水平。在公务员考核方面，为改善绩效不佳的人员却能得到较高评价等不客观现象，澳洲政府引入绩效评估系统，即部门领导与每个下属要在保密的环境，面对面沟通，不仅对工作成果和不足之处进行评价，还要想办法通过安排培训或调整岗位，提高其工作技能，挖掘其发展潜能。部门领导还可以通过向服务对象征求意见来了解下属的表现，下属也同时对部门领导作出评价，并签订合同协议，一式两份，一份个人保管，一份交到公共事务委员会。澳洲公务员分为十个等级，只要不触犯法律规定，就可以不断上升，工资待遇随之调整，大约工作20年就可以升到最高级。因此这个系统也不灵活，容易出现高级低能、低级高能的情况。为此，澳洲政府增加高级行政人员这一序列，这类人大多来自私营企业，有较高的待遇，管理经验丰富，有利于政府事务企业化管理。但这类人有发生不正当牟利行为的倾向，因而需要政府通过协议明确责任要求，以相关法规和第三机构的考核进行行为约束和管理，以确保政府事务得到公正客观地处理。

(三)在政府服务上，注重规范高效

澳洲政府要求公务员在行使职权时依据相关规定和制度，秉承客观、公正原则，杜绝领导命令范式。同时，为了确保各部门工作规范运转，澳洲政府设有申诉办公室，主要是听取民众意见，协调部门之间的关系。如对于居民反映的问题，社区服务部门与警察部门各执一词时，仲裁机构将派出“冤情大使”进行沟通协调，明确责任，以避免部门间相互推诿。在信息自由化方面，政府在制定决策时，有义务及时提供真实的信息，除涉及国家安全和利益的信息以外，所有信息都要向民众披露，由于在澳洲政务信息知悉权深入人心，确保公民平等享有信息知悉权是信息自由化的更高层次。澳洲政府公共事务管理部门在提供政府服务时，要注重公平、高效和针对性，如在穆斯林人口较多的地区，政府服务的重点在于女性患者医疗服务供给。政府性的餐会，需要满足不同种族对食物的不同需求。在澳洲，政府职能不是直接提供服务，而是保证服务有效提供。因此，为了强化市场竞争机制的作用，确保公共服务高质、高效供给的同时让民众享受较低价格，澳洲政府鼓励在准公共服务领域引入市场机制。澳洲国家治理法治化、规范化程度较高，为公共事务私有化的推进提供了较为完善的制度和政策环境。澳大利亚政府虽然也承担规范市场、管理社会事务的职能，属小政府大社会的管理模式，但从实质上讲其功能定位主要体现在服务上瑏瑤。澳洲国家政务信息自由化是建立在人民主权理论基础之上的，能够有效制约权力、防治腐败。有限政府服务的基本原则是对公众负责，澳洲政府通过对公职人员进行制度约束，注重加强公职人员的道德建设和舆论媒体的监督，使政府将更多的时间和精力放在有限责任的服务上，提高行政效能，对非有限责任的社会事务则充分发挥市场在资源配置中的主导作用，政府的主要职能是制定政策导向和提供咨询服务，保护和促进市场发育。

(四)在社会保障上，注重弱势群体

澳洲是高福利的国家，从教育、医疗、失业、养老等方面都有保障，凡低收入群体，无论男女老幼、鳏寡孤独，涉及生老病死、衣食住行以及上学、就业等都是政府服务的范围，每年在这方面财政预算支出约占30%到50%。而完善的税收制度是确保高福利政策实施的基础。在澳洲不同的税种实行不同税率，个人所得税采取累进制，起征点是年收入7000澳元，最高税率可达48%。澳大利亚的中央联合部是澳洲直接服务于公民的专门公共服务机构瑏瑥，由于澳洲社会劳动力不足，老龄化问题比较突出，为了鼓励生育，澳洲政府制定了一系列的儿童福利政策，每个小孩出生给予5000澳元的补助，如把小孩送到政府指定的看护点，还可以享受抚养费用的补助。教育方面，高中以下实行免费义务教育，大学阶段设置奖学金和助学贷款，其中助学贷款可以在毕业后工作年薪达到一定数额以上才开始还款。失业保障方面，失业者至少可以享受每人每周300澳元的补助，再根据失业者的年龄和家庭情况进行调整，对于单亲家庭和残障人士给予更高补助，并且对于残障人士，除了补助，政府还会雇佣专人来照顾。这些充满人性化的社会保障制度，同时也助长了部分公民的懒汉思想。针对部分公民投机取巧，只靠救济金过日子而不愿劳动的情况，澳洲政府开展“雇佣服务”，即依托企业实施培训计划，通过补助鼓励企业招人，从而促进就业。澳洲作为高福利国家，向社会弱势群体倾斜的保障体系是公共服务供给的一个重要特色，通过二次分配发挥政府促进公平的管理职能，并进一步通过政府协调和转移支付职能解决高保障水平下引发的休闲时间低价格现象，以提高公民就业的积极性。

(五)在外交政策上，注重统筹兼顾

澳洲外交政策的调整与外贸政策密切相关，外事管理服务于对外经济活动。根据国际经济形势和自身经济对外贸易需求的变化，澳洲政府审时夺势，顺势而为，适时调整外交政策。一是考虑与周边国家的关系。澳洲曾是英国的殖民地，历史上与欧洲国家有着不可分割的关系，但随着欧盟的成立，澳洲开始更加关注自己在亚太地区的地位和作用，在太平洋岛国中以“大哥”的身份出现，在亚太地区发展中扮演着重要角色。如在劳动力流动性较大的水果采摘行业，企业出资从太平洋岛国招聘5000个劳动力，这部分劳动力流动具有较强的季节性，政府只对其提供签证，因而不影响当地居民的福利。太平洋岛国中有很多国家正面临气候变暖的危害，为了防止难民的大量迁移对自身发展造成影响，澳洲政府注重与这些岛国加强农业合作，以改善他们的教育和医疗条件。澳大利亚国际发展援助机构是负责这项工作的专门部门，是外交领域最有影响力的机构，主要通过与当地政府和非政府组织合作，帮助培训当地民众的劳动技能，关键在于提升他们的竞争力。印尼作为澳洲的前哨，两国地理位置极其接近，在动植物安全检疫、难民安置、防范等问题处理上起到了重要作用，因而澳洲政府特别注重与印尼保持友好外交关系。二是考虑自身经济利益和国家安全。在经济上，澳洲比较依赖与其他国家的经济贸易合作，中国也是其最主要的合作伙伴之一。在军事上，澳洲与美国签订了协议，允许美军在澳洲建设军事基地;同时也注重与中国的军事合作，进行联合军演。三是考虑国内社会多方意见。如澳大利亚总理寻求解除向印度出售铀矿禁令想法一再搁浅的问题，即使是总理的决定也没有在国会上通过，受到了一些贸易工会组织和绿党等党派的反对。在澳洲制定外交政策比经济政策更加敏感，需要对形势进行准确判断，综合考虑与周边国家发展状况对本国的影响，根据国际形势变化，调整军事外交政策和对外贸易政策。澳洲政府在充分考虑自身经济发展的需求，判断国际市场状况，加强与重要国家的贸易合作;并注重与相关重要国家的军事合作。澳洲作为民主政治国家，对于任何一项外交政策，民众都有表决的权利，因此，政府关于某项外交事宜的决定需要社会多方主体之间进行利益的协调，使政策最大限度地惠及社会相关群体。

三、澳洲政府公共管理实践经验对我国的启示

中澳两国在政治体制和基本国情方面存在较大差异，当前所处的发展阶段也不同，因而澳洲政府公共管理的经验做法不能简单照搬照抄，要在重点考察成功经验所需的政治体制，国情以及发展阶段等条件基础上，进行选择性地借鉴，注重提高经验本土化水平以及经验借鉴的延续性，以切实提升我国政府公共管理水平，推动我国经济社会发展。

(一)要更加开放包容，汲取西方文明成果

澳洲作为英联邦国家，虽然历史不长，但却传承了西方文明成果，在市场经济发展实践中形成独具特色的治理模式。我国政府公共管理在借鉴其经验时，应当以宽广的眼界和博大的胸怀，在尊重差异中扩大认同，在包容多样中形成共识。一是辩证地看待西方文明成果。在人类社会发展过程中，每一个国家和民族的文明都有其长处，不同国家和不同民族特性文明的存在，使世界文化丰富多彩。西方文明成果也是在漫长的历史发展中积淀形成，没有绝对的好，也没有绝对的不好，不能一古脑儿因袭照搬，也不能一味地全盘否定，正确的态度是批判地汲取，吸收其精华，剔除其糟粕，遵循“拿来，运用脑髓，放出眼光，挑选，占有”的原则。二是拓宽渠道吸收西方文明成果。有计划地组织公务人员到西方发达国家开展针对性强的学习培训，切实感受西方文明成果。把国外富有实践经验的专家学者请进来，交流探讨西方文明的可取之处。积极创造条件，充分发挥华侨华人、在外留学生的作用，借力借势，让他们为祖国建设出谋献策、贡献力量。三是立足实际转化西方文明成果。西方文明成果是人类的共同财富，世界各民族是在相互借鉴、相互补偿中得到发展和进步的。实现对外来进步文化的借鉴融合，就是要从中国的基本国情出发，立足实际，吸收其精神实质，做出符合中国特点的选择。

(二)要更加权责对等，客观公正处理事务

澳洲政府在国家治理上的权力制衡以及公务员管理的制度化建设都是公共事务得以公正客观处理重要保障。我国实行中央政府高度集权政治体制，行政部门之间的分工合作正在逐步走向完善，但仍然存在公共事务处理过程中管理职能相互交叉，责任划分不清等问题。根源在于部门间的职责和权力相互错位，权力清晰化而责任模糊化，缺乏制度约束。因此，必须约束行政决策行为，使行政决策规范化、程度化，并强调责任追溯机制，从源头上解决权责对等问题。委托—理论强调人道德风险对委托人利益损害的可能性。在我国，政府通过行政人员落实公共管理职能一定程度上类似于公民与行政人员之间的委托关系，难以避免地面临监督管理的困境。传统的权力监督容易引发寻租性腐败现象，在西方公共管理理论的发展过程中已逐步被部门间的权力制衡所替代。我国政府应明晰行政部门间的权责关系，限制权力的实行范围和条件，并强调不同权利之间的相互制约作用，防止权力过于集中引发腐败问题。

(三)要更加透明公开，自觉接受社会监督

澳洲政府事务处理，很重要的就是公开透明，让公民积极参与其中，一切行为也都在民众的监督之下。我国政府唯有主动地接受群众的监督，在约束行政权力者行为的同时了解群众的利益诉求，才能更好地维护群众的利益。一是推进政府信息公开。现代民主国家，国民主权成为国家的基本原理。从澳洲政府运作来看，各种议题经过众议院讨论通过之后再提交参议院讨论决定，整个陈述和辩论过程都有录像，对公众和媒体开放。我国政府要着重从源头上解决保密事项范围过宽、定密精准化不够等问题，处理好保密与公开的关系，认真贯彻落实政府信息公开条例，推动公共事务在依法公开中得到有效管理。二是推进公民有序参与。澳洲政府的议员是选民直接选举出来，自然要代表选民的利益，选民也特别关注政府所研究讨论的事务。我国的政治制度与澳洲不一样，国民素质也参差不齐，但也要创造更多条件让公民了解公共事务，让他们享有知情权和发言权，并能够积极主动地参与到公共事务管理中，从而逐步推进公民社会的形成。

(四)要更加务实灵活，制定有效政策措施

澳洲政府实行资产阶级多党政治体制，执政党与反对党之间经常相互斗争，相互监督，保证国家权力的平衡。澳洲议会在讨论问题时，执政党与反对党人士代表不同的利益主体，都能够充分发表意见，甚至吵得不可开交，通过这种程序制定的政策措施由于经过不同角度的综合考量，一般较为成熟，问题针对性较强，实施效果较好。如澳洲在交通管理上的规定很具体，新手开的车要贴专门标志，并有一定的时速限制。驾驶车辆必须强制投人身保险，即使交通事故需要赔付巨额款项，也主要由保险公司承担，而不会出现碰伤不如碾死的惨剧。改革开放以来，根据形势的变化，我国政府推出了一系列政策措施，着力解决经济社会发展中遇到的问题，但有些措施的效果并不明显，甚至出现源头上相互矛盾的情况。借鉴澳洲政府公共管理经验，在政策措施的制定与实施上，我国政府一方面要注重制度设计安排，创造条件，让不同利益群体的代表能够畅所欲言，表达民众的利益诉求，积极参与到政策制定中来，从而保证决策的科学性，使出台的制度措施更加务实高效。另一方面，要注重政策效应评价，依靠第三方的力量，对政策实施情况进行跟踪了解，给予全面客观地评估，动态调整政策措施，为不断完善政策、推进科学决策提供充分依据。

(五)要更加以人为本，满足民众多样需求

澳洲在政府管理中把人本思想贯穿于每一个环节，注重提供人性化服务，最大程度地发挥人的作用。我国政府在贯彻落实科学发展观的过程中，要充分考虑人的因素，顾及不同阶层的利益，尤其是维护弱势群体的利益。一是珍惜民力。随着以知识为基础的经济时代到来和以经济、科技为重点的新一轮国际竞争的日剧激烈，人才成为各国竞争力强的关键性因素。政府履行培育人才的职责，需从人力资源管理的角度出发，考虑其进一步发展所需要的保障，注重人文关怀，营造良好的发展氛围，创造适合发挥其最大价值的条件，充分调动内在积极性和创造性，实现人尽其才。二是体贴民情。在澳洲高速公路的服务区设有为司机提供咖啡和洗澡的专门场所，让开长途车的司机得以休息，防止因疲劳驾驶而引发车祸。由此可见，政府的人本思想不应只停留在口号上，更重要的是要了解民情，从细微之处入手，实行精细化管理，切实服务公众。三是关注民生。我国目前处于转轨时期，收入分配严重不均，而政府公共部门的行政价值取向仍未实现从效率向公平的超越瑏瑦。与澳洲相比，我国的人均财政收入水平较低，但要在力所能及的情况下，把关系群众生产生活的事项作为财力倾斜的重点，采取针对性措施，让收入分配惠及更多中低收入人群，不断缩小贫富差距，提高社会保障水平，切实改善群众的生产生活条件，共同享受改革开放的成果。

作者：宋建晓工作单位：莆田学院