公共管理理论研究综述

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一、公共组织理论

为了提高我国公共组织管理社会公共事务的水平，以有限的公共资源投入产出更多的公共产品和服务，就必须研究公共管理活动的主体。而对公共组织理论的研究恰恰是国内公共管理学界目前研究比较薄弱的一个领域，因此对公共组织理论的研究应该加以强调，以保证公共管理的有效实施。

(一)公共组织的基本理论

目前对于公共组织的内涵学界已基本达成共识，即公共组织是指以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共产品和公共服务、管理公共事务为基本职能。［1］政府经过百年的发展演变，公共部门组织的管理更加广泛，呈现出公共服务组织再造、公共部门组织变革、公共组织绩效管理、公共组织领导能力的提升等多方面的特征。如今的公共组织理论研究的是公共组织性质、结构、设计方式、组织过程或组织行为、组织环境、组织变革与发展一类的组织问题。［2］

(二)公共组织领域的问题研究

在借鉴西方公共组织理论研究成果的基础上，我国公共组织理论研究的重点是构建中国公共组织理论的基本框架。涉及公共部门的角色、公共部门战略管理、公共组织中的领导、公共组织人力资源管理、公共组织信息资源管理、公共服务的绩效管理以及公共组织文化等方面的主题。2011年1月1日至今，在CNKI上查询涉及公共组织主题的文章共有242篇，其中行政学及国家行政管理类的占85篇，公共组织领域关注的问题主要有:

1．公共组织冲突

公共组织冲突主要是指以行政组织为主体的公共组织内部以及公共组织与外部环境之间的的紧张状态。在公共管理领域中，长期缺乏一种能够激发活力的冲突管理机制，这样会抹杀公共组织的活力。我国关于公共组织冲突的研究比较缺乏，现阶段看来，主要是对国外公共冲突管理概念、模型、策略等的介绍及引进。关于公共组织冲突的代表性的是齐明山等的《论公共组织冲突管理机制的嬗变》，他提出了和谐社会以协作为主导的三元公共组织冲突管理。朱玉芹和朱丹凤的《公共组织冲突管理研究综述》梳理和归纳了国内外关于公共组织冲突管理的概念、冲突过程模型、冲突升级模型以及冲突管理策略。

2．公共组织整合

现代社会是一个高度组织化的社会，社会公共事务的管理过程实际上已经成为一种组织活动的过程。张康之教授早在《论组织整合机制中的信任》一文中说到，“关于组织的宏观理论研究应当集中在组织的整合机制上”。［3］在社会治理中，公共组织整合不仅包括内部的整合即公共组织之间、组织各部门之间以及部门内部各机构之间的整合。［4］杨艳在《公共组织整合机制与行政人格的塑造》一文中认为，公共组织整合是通过行政人员的行为实现的，它与行政人格的生成相伴而行，在权威、价格和信任三维有机的组织整合机制中，行政人员自我同一性与组织同一性达到有机统一。

3．公共组织的绩效考核

公共组织及部门的绩效管理是一种管理理念创新，一般而言，组织的绩效包括投入、过程和产出三部分内容。标杆管理作为改进组织绩效的有力工具，其应用领域不断从企业向公共组织扩展，而标杆选择问题一直是标杆管理中的关键。杜娟在《公共组织标杆管理选杆探新与实证研究》指出将组织有效努力程度作为标杆，以此剔出客观条件差异因素的影响。张成福等在《公共组织及运行评价的国际经验与启示》中则这样认为，对公共组织而言，运行过程的评价比“结果导向”的绩效考核更为重要。卓晓宁以另一种观点看待公共组织进行自我更新的绩效变革，在《绩效管理视域的文化再造———公共组织创新之路》中谈到，重视绩效管理是保证组织存续与发展的核心内容，同时较强的公共组织文化可以形成公务人员对组织的价值观、行动准则和相应符号的认同，从而协调公务人员、政策受众和利益相关者之间的相互关系，最终增进政策执行的效果。但上述的成绩并不是说公共组织进行绩效管理就是完美的，它也存在很多问题。隋欣在《公共组织绩效管理存在的问题及对策研究》中进行的归纳，她还提出了对应的建议及对策。

4．合作治理研究

在如今经济全球化、区域一体护化的大背景下，公共问题的跨界性和关联性增强，作为对实践的回应和思考，合作治理问题吸引了不少学者。在合作治理问题上，有很多优秀的文章，比如高建华《区域公共管理视阈下的整体性治理》、麻宝成《中国地方政府间合作的动因、策略及其实现》等等。邹继业和李金龙借助集群治理理论进一步加强促进地方政府间合作的机制，以避免区域合作者由于信息不对称和不完全契约关系而采取的机会主义行为。［5］曹发军在《大郑州都市圈政府间合作问题研究》一文中指出，在我国现有的政治体制下，政府合作对于促进都市圈内城市间经济融合的作用是无可替代的。区域合作的目的是达成组织间的共赢，但是由于合作理念、相关法律、组织机构和合作协调机制等方面的缺失，我国地方政府间的合作存在着很多问题，陈俊星的《我国地方政府间合作问题研究》对上述问题进行了分析。

二、政府改革与治理

现代社会的经济生活蓬勃发展，扩展的社会的多元需求，这在客观上要求政府加强公共治理体系的建设，通过不同治理模式与管理自主权的结合，满足公众的需求，提高政府的回应性。当前政府改革与治理领域关注的主要问题如下:

(一)关于政府职能转变的研究

政府职能转变是深化我国行政管理体制改革的重要任务，就目前而言，我国政府职能并未能实现根本性的转变，因此，本部分主要关注政府职能转变的方向及相关理论。迟福林在《以公共服务建设为中心的政府转型》中指出，下一步改革的重点是以公共服务为中心进行政府转型，确立民富优先的改革导向。［6］赵聚军在《两个平台、四个支柱:略论构建服务型政府的前提条件》中提出了服务型政府建设的前提条件:较高的经济发展水平和政府管理水平以及成熟的市场经济、第三部门的全面成长、法治国家的建成和积极成熟的公众，这更加明晰了政府进一步改革的方向。朱光磊注意到政府公信力的问题，《在转变政府职能的过程中提高政府公信力》一文中他指出，要通过制度建设、政府建设、政策制定与管理创新、政府过程改善、提高沟通质量等五个层面进行改革，以此提高政府公信力。魏姝主要关注干部分类的改革，其《从控制到治理绩效:中国党政干部分类制度改革研究》一文就是对干部制度改革问题的探讨，指出党政干部分类改革应当向治理绩效导向转化。

(二)关于政府管理的研究

政府的存在就是要进行一系列的管理活动以达成政府的目标，对于政府管理的研究成果可谓是颇为丰富的，备受关注的有以下几个方面:

1．网络时代政府管理

这是一个改变政府管理环境和内容的时代，对信息和信息技术的掌控能力将成为政府管理的重要组成部分，学者们对网络政府的研究也十分活跃。王继荣的《网络问政———互联网时代的政府管理创新》中关注的是我国电子政务实践的创新形式网络问政。刘相谦、于清波的《网络时代政府创新研究》分析了网络时代政府管理面临的机遇与挑战。中国行政管理学会课题组在《以电子政务创新推进行政改革和政府管理创新》一文中提出了应在电子政务发展方式、资金项目管理、系统建设等诸多方面做整体性规划，并通过电子政务系统的水平整合和垂直整合，落实国家重大战略决策，同时还要解决好政府网站的管理，统一互联网安全出口管理等问题。

2．政府责任公共性缺失

政府管理内在着公共精神品质和内涵，这决定其具有其他机构不可替代的生存空间和管理样式，而现代政府管理的深层危机在于责任公共性的缺失。荀明俐的《政府管理责任公共性诉求的基本问题》一文就是针对现代社会责任危机的分析。他人文，政府管理责任公共性具有共存性、规范性与社会性的基本特质，其诉求实现了对多元个体性责任与同一的普遍性责任的双重超越。

3．政府管理绩效研究

在借鉴西方国家相关改革经验在推进行政管理体制改革时，将“政府绩效”的概念和政府绩效管理的经验介绍到国内，这引起各级政府及政府各部门的关注。王臻荣和任晓春在《我国地方政府绩效模型的构建与分析》中构建了地方政府绩效模型的一般形式和特殊形式，并对其分析，得出在能力转化力为正的情况下，政府的绩效才有可能提高，并且在公示政府绩效的情况下能够激励政府提高其绩效。吴建南、马亮、杨宇谦在进行实证研究分析时得出，效能建设的本质是一项政府绩效改进活动，其核心是政府采用和实施的一系列创新组合，其旨归与服务型政府构建一脉相承。［7］为了在可持续发展诉求下推进公共部门绩效管理，评估成为绩效管理的关键环节，而第三方评估是政府绩效管理的重要形式。徐双敏在《政府绩效管理中的第三方评估模式及其完善》中说到，第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡机制，弥补了传统的政府自我评估的缺陷，在促进服务型政府建设方面发挥了不可替代的促进作用。从另一角度对政府绩效评估做探讨的还有胡春萍的《地方政府绩效评估信息来源的未来使用趋势———基于德尔菲法的研究》，文中认为绩效信息是政府绩效评估的关键因素。

4．政府管理创新研究

中国政府管理创新是推进中国社会发展的重要影响因素，政府管理创新是指用新的思想理念和技术方法对管理系统进行改造与重构，促进管理系统的动态发展，达到不断提高组织管理效能的目标的活动。竺乾威在《政府管理创新若干问题的思考》一文中探讨了中国政府管理改革和创新面临的一些主要问题，并认为对这些问题的认识影响着中国政府管理改革和创新的未来走向和发展。王燕萍在《探析政府管理创新及其当代思考》一文中从不同的角度分析了政府管理创新面临的主要问题。王澜明在《继续推进政府管理创新进一步建设服务型政府》一文中指出，根据中央精神和新要求，对政府管理创新的研究应当首先着眼如何巩固发展现有的成果，然后在此基础上探索适应“十二五”规划的要求，从而改进政府管理的新理念、新思路、新途径、新办法。

(三)关于政府改革的研究

在全球化变革的背景下，面对复杂多变的行政环境和持续显现的治理危机，政府改革可谓是应对的唯一途径，这也是各国政府的选择。因此，我国政府必须深化行政体制改革，改革原有公共部门的管理模式，从而提高政府行政效能。李军鹏在《论中国行政体制改革的总体战略》中指出推进中国行政体制改革，必须制定行政体制改革的总体规划。具体说来，应实施“三坐标的公共行政体制建构战略”。即以满足不断提高的社会公共需求为轴心，分段建设公共服务型政府的建构战略;以适应社会主义市场经济发展与国际化进程为轴心，收缩干预权力、提高治理能力的法治政府与效能政府建构战略;以适应社会主义民主政治发展为轴心，强化政治责任、拓展人民责任的渐进型责任政府建构战略。薄贵利对此基本持相同的观点，在《建设服务型政府必须深化行政体制改革》一文中他指出，建设服务型政府是我国行政体制改革的本本质要求。我国地方政府机构改革也是一个热点问题，在“多元———参与”的当下，将多方参与的公共治理理念引入地方政府机构改革就有重要的实际意义，柳家富和张杰的《公共治理视角下我国地方政府机构改革分析》就对此进行了分析。

三、公共政策的理论与实践

公共政策是随着公共权力机关的产生而产生的，虽然它产生的时间不长，但是它的出现俨然代表了解决公共问题，达成公共目标，实现公共利益的一种重要力量，公共政策是科学的、理性的。制定和执行公共政策是政府管理的重要活动，对于公共政策的研究也是公共管理学的一个重要领域。近来，公共政策的研究途径日益多样化，政策研究的主题不断拓展，当前值得关注的理论问题有:

(一)公共政策主体参与的研究

政策主体，是指在整个公共政策运行的周期中，在政策制定、执行、评估和监控上对政策过程乃至政策目标的实施上起直接或间接影响的个人、团体或组织。在现实生活中，公共政策要处理和解决的对象是社会问题或具有社会特性的问题。在处理这些问题时，决策主体会出于各种各样的自身利益，直接或间接地参与公共政策的制定。金利和刘建国的《试析公共政策决策主体之间的政治互动》讨论了决策主体之间的政治互动关系，并指出这种关系是最终公共决策形成的基础。肖军飞的《博弈决策视域下的精英与公民参与》在传统的与公民隔绝的精英决策中融入了“将公民考虑进去”、“与公民一起工作”的新型决策模式。在承认公民参与有助于政策质量提高的基础上，还必须正视目前公民参与政策制定的局限性，焦占勇的《公共政策制定中公民参与的作用及其局限性分析》一文对此进行了分析。公共政策参与主体多元化是大趋势，在政策制定的过程中必须要协调各方利益，刘玉和马树颜的《浅析社团组织参与公共政策的几个基本问题》指出了社团组织参与的必要性，吴先宁的《我国的党际协作与公共政策过程》提出要加强对公共政策过程的党际协商，以彰显中国特色政党制度的价值和优势，回应时代和形式的挑战。

(二)公共政策执行力的研究

公共政策执行力就是指在不断变化的公共政策执行环境中，政策执行主体依据一定的理论、原则和模式，采取一定手段和方法，能动的利用各种资源，把公共政策转化为预期目标的能力。公共政策执行力作为管理领域的新概念，它不仅决定着政策方案能否实现，以及实现的程度和范围，也是衡量政策运行质量的重要指标。黄欣的《影响地方政府政策执行力的因素分析》认为影响地方政府政策执行力的主要因素有:政策本身因素、政策执行主体因素、政策目标群体因素、政策工具因素、政策资源因素、政策执行监控因素等。对提高地方政府公共政策执行力的措施事的有许菲的《浅析提高地方政府公共政策的执行力》和朱宇佳的《提高地方政府公共政策执行力的对策》。李莉和杨中卫的《政府公共政策执行力:内涵、困境原因与路径选择》剖析了我国政府公共政策执行力失灵困境的原因，同时指出了提升途径。杨妮娜在《公共政策可行性研究与政策执行力改进》一文中从政策可行性研究的角度出发，提出公共政策执行力提升的路径。孙杨杰的《从公共价值的视角看政府执行力的提升》认为公共价值的最高战略原则和执行力的政府施政评价指标已越来越成为各国政府政策过程中的共识，因此要从实现公共价值的角度出发提升政府执行力。宋林霖和彭丰民注意到府际间政府的博弈选择对宏观政策实施结果的影响，在《横向府际间公共政策执行博弈的困境》中是这样描述的，横向地方政府自主理性的微观抉择必然导致非理性的宏观恶果。

(三)公共政策评价标准的研究

公共政策评估是政策分析的重要方面，是一种具有特定标准、方法和程序的专门研究活动。它是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。政策评估主体作为政策评估活动的核心，对评估结果具有主导作用，李晓宁在《浅谈完善我国公共政策评估主体体系》一文中指出，当前我国公共政策评估主体体系存在着主体单一、独立性不足及信息不对称等问题，因此，要建立多元立体的政策评估主体体系，才能不断提升我国公共政策评估的科学化和民主化水平。公共政策评估的核心是确立评估标准，李庆浩和苏建宁在《论公共政策评估标准的价值取向———从“以人为本”的角度出发》一文中探讨适合我国国情的科学有效的公共政策评估标准的实现方式以及以人为本价值取向的实现问题。杨存等的《公共政策评价核心指标体系构建的理论及方法》对公共政策评价指标体系构建的理论以及思路方法做出系统的梳理和总结，有利于明确构建公共政策评价指标体系的思路。公共政策实施前，进行社会稳定风险的评估成为逐渐受到重视的新课题，刘晓鹏的《试论公共政策的舆论风险评估》剖析了社会稳定风险的发生过程和不稳定因素的发生过程，提出其中的重要环节是信息传播，重要因素是公众舆论对政策产生的压力，得出舆论风险是政策风险评估的核心问题。利用政策评估来判定政策的质量的好坏也不是万能的，在评估时也会陷入困境，甚至出现评估失灵。周建国的《公共政策评估多元模式的困境及其解决的哲学思考》通过对政策评估模式发展的历史考察，分析了政策评估模式由单一向多元转变的逻辑以及多元评估模式的困境。缪晓慧的《试析我国公共政策评估“失灵困境”》分析了导致我国公共政策评估失灵的六大困境即信息困境、独立性困境、关系困境、制度困境、人力与物力困境及技术困境。

(四)公共政策终结问题的研究

在理论上，政策终结是政策过程中一种常态活动，它是政策环境和政策属性相互作用的结果。然而，在政策过程中会有许多阻碍性因素，致使政策终结活动难以开启，政策终结少有发生，甚至终结的政策死而复生。范绍庆研究了政策终结启动的障碍，在其《论公共政策终结的启动障碍》中指出了政策终结的意义，并分析了公共政策终结的心理障碍、利益障碍、组织障碍、法律障碍、成本障碍和意识形态障碍。在另一篇《论公共政策终结的启动标准》一文中，他提出了政策终结的启动标准主要包括“政策目标的实现程度”、“政策资源的获取能力”和“政策情境的变迁方向”等三个方面。

四、公共管理理论的发展趋势

目前的公共管理研究有很强的实践性，但不可忽视对其理论的研究，一般来讲，理论研究都具有它的超前性。因此要对未来公共管理在一段时间里的发展提供理论上的指导，就要对其趋势进行研究。然而，未来的发展趋势并不是凭空出现的，它与当下的现状密不可分，换而言之，就是以当前的研究热点为基础，结合其主要导向来看公共管理理论的发展趋势。竺乾威在其《公共管理研究中几个值得关注的领域》一文中进行了分析，他认为在当前及未来一段时间里，主要有三大问题是值得被关注的。一是体制和政府的职能问题，这个问题虽然已经研究了一段时间，但是却一直没有得到很好的解决。这包括社会和市场的成长问题以及我国政府运作的核心问题。二是提高领导能力的研究。领导能力是一个宽泛的概念，这是对各种因素共同作用结果的把握能力，就目前的状况而言，地方发展好坏快慢在相当程度上与领导人的领导能力联系在一起。三是加强基础理论的研究。这个难度是最大的，一个理论哪怕是一个概念的建立都是非常重要的突破，但我国目前的现状是鼓励应用研究，而理论支撑的欠缺使得这些研究难以获得实际效用。关于公共管理理论的创新，在《公共管理理论创新三题》一文中，陈振明、张成福等从不同的视角阐述了各自的观点。陈振明认为，应该重视政府治理与改革的创新研究。他指出，当前我国政府治理与改革产生了大量急需解决的重大问题，这在客观上要求我国构建新型的公共治理体系，从而适应经济发展和社会变革的需要。因此，为推进我国政府治理变革必须加强政府治理与改革的创新研究。张成福认为目前要关注学科的核心问题，这些大问题有:公共行政中的公共利益导向;公共行政中的公共责任;公共行政中多重角色间的互动等问题。2011年在程度举行的公共管理国际会议的主题是“公共管理未来模式与服务型政府价值取向”，参会议题主要是:政府问责和透明度，这部分论文主要探索问责制的经验和做法以及对政府运作透明化的评论;公民参与治理，为给公民提供一个审议和协作的平台，这部分主要重视对机构的改革研究;网络与治理，信息技术的普及使网络问题备受关注，这部分论文探讨了政府绩效和共享服务以及城市管理中的行政文化;非政府组织合作，这部分主要关注公共组织与非政府组织、私营企业、政府机构的合作，试图探索新型合作组织的特征;公务员制度改革，这部分重点关注如何变革公务员领导的公仆价值观;政府治理，强调了建设统一理论和组织模式的探索历程;新公共管理，重点关注发展中国家出现的新公共管理理论和广泛的全球化影响以及世界各国的新公共管理理论和实施新公共管理的挑战。

作者：刘雅玮工作单位：延安大学