基本公共服务体系创建思路

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一

公共管理伦理是指在公共管理活动过程中，以公共管理价值的实现为目标而用来调节公共管理主体与公共管理客体之间特定公共管理关系的道德准则。如果说政府治理在农业社会，体现的是一种权力关系，是统治型社会治理模式；在工业社会，体现的是一种法律关系，是管理型社会治理模式；而在后工业社会，体现的则是一种伦理关系，是服务型社会治理模式。公共管理伦理本质上是后工业社会的产物，它体现了国家治理与社会治理范式的根本转换，它不仅是一种职业道德，更是一种与后工业社会相适应的新型道德形态。①公共管理伦理具有公共性。它在价值层面体现为公共管理活动的公平正义；在公共权力运用方面体现为人民主权和政府行为的合法性；在公共管理活动过程中体现为公开透明与公众参与；在利益取向上体现为一切活动的最终目的就是公共利益，必须克服私人利益和团体利益；在理念表达上体现为理性和道德，它支持公民社会及其舆论的监督。譬如，公共文化服务体系的公共性体现在文化部门的行政管理活动中，具有逐步扩大城乡文化事业、文化产业等领域社会化范围；健全和完善各类文化创业协会和中介组织，使他们有能力承接政府转变的职能；积极调整文化职能结构，把社会管理和公共服务放在突出位置；建立应急管理机制，逐步完善公共文化服务体系；加强文化决策职能，建立完善文化部门与企业、社会对话沟通的制度等特性。公共管理伦理关系具有开放性。公共领域的本质特征就在于它的开放性，是广泛地向私人领域和一切社会成员开放的领域。公共管理是公共领域的这一本质特征的充分展现。只有当公共领域拥有充分的开放性，公共性才不只是一个理论追求，而是体现在社会治理实践中的现实。历史考察揭示出的事实是：缺乏开放性，都是由于社会治理模式中伦理关系的缺位所致。一旦社会治理模式中拥有了健全的伦理关系，这种社会治理模式就会获得实质的开放性。公共管理伦理关系的开放性决定了公共管理这一新型的社会治理模式的开放性。公共管理伦理价值目标是服务。服务是公共管理的核心价值观，在服务型社会治理模式下，服务价值是以公职人员为主体在公共管理活动中创造的一种价值，它以公共管理主体对服务的提供为载体，以公共管理客体需求的满足为目标。服务价值既是公职人员的一种精神状态，又是公职人员的一种现实行为。作为一种精神状态，服务价值表现为公职人员对服务价值的内心体认；作为一种现实行为，服务价值表现为公职人员通过其行动对服务价值的价值创造。②服务是公共管理的终极价值，在公共管理体系中，公共管理的体制、制度、过程还会有服务价值派生出来的次生价值，他们一同构成以服务为核心的公共管理价值体系。服务价值是一个多种子价值融合而成的价值体系，这些子价值包括责任、公正、效率、法治、廉洁等，他们是价值评价主体评价服务价值多少或有无的基本尺度，通过子价值的尺度测量，反映公共管理主体核心价值的实现程度。一个以服务价值为主导的公共管理部门必然是负责任的、公正的、有效率的、法治的、廉洁的，没有责任、公正、效率、法治、廉洁等也就没有服务价值本身。公共管理包含有政治管理、政府公共事务、社会公共事务。③基本公共服务属于社会公共事务的内容范畴，是公共管理的题中之义。在我国，随着公共服务被确定为政府的基本职能之一以来，“管理就是服务”已经开始确立为各级文化部门的根本理念。公共文化服务的内涵，应该是提供公共文化产品和服务，包括加强城乡公共文化设施建设、发展文化生产力、公共文化信息，为城乡居民文化生活和参与文化活动提供必备的保障和创造条件。具体内容包括五个方面：一是“以人为本”的服务理念。二是依法行政的服务准则；三是群众导向的服务模式；四是绩效评估的服务考核，用各类考核指标、评估指标来量化、细化工作标准，使工作机制达到优化；五是过错追究的服务责任，我国基本公共服务，是建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。公共服务职能的强化将大大推动基本公共服务体系的构建。从公共管理伦理的角度来探讨基本公共服务体系的构建，有利于基本公共服务体系的价值实现。

二

根据经济社会发展阶段特征及社会主义国家性质，我国基本公共服务体系构建主要包括六大基本原则：

1、人本性原则。以医疗公共管理为例，生命健康权是公民享有的最基本的人权，医疗卫生服务体系是为公众健康服务的，源于对健康的需求，公众产生了对医疗卫生服务的利用，从这个意义上来说，医疗卫生服务体系的人本特征是它得以存在的最基本理由。同时，人本性还体现在医疗卫生服务过程中，贯彻着“以人为本”的理念，尤其是在医疗服务中要“一切以病人为中心”。从历史唯物主义的角度来看，人不是纯粹的自然物，不是单纯的生物人，而是生活在一定社会关系中的社会人。如果在医疗诊治过程中，医方只注重人的生物性而不注重人的社会性，就会陷入旧的生物医学模式中，忽视人的社会因素、心理因素，忽视人格尊严，扭曲医患关系。随着时代的发展，人们生活水平不断提高，社会竞争日益激烈，生活压力加大，疾病谱和死因谱发生了显著的变化，单纯的生物医学模式已经不能适应这种变化，一些新变化带来的新的健康问题，只有用新的医学模式才能解决，由此，生理-心理-社会医学模式被提出，并为人们所接受，这一转变，对医疗服务模式产生了巨大影响，医疗服务领域的理念由原来的“以疾病为中心”转换为“以病人为中心”，以人为本成为了新型医患关系的伦理基础。

2、公益性原则。政府提供的服务是对全体居民的福利，具有公益性。基本公共服务是政府的应尽之职，是公民应享之利，不适用市场交换原则。比如，医疗卫生行业的公益性指的是基本医疗服务的普遍可及性和普遍可负担性，所谓普遍可及性指的是城乡居民能够很方便的看病就诊，即解决看病难问题；所谓普遍可负担性指的是城乡居民能够以可承受的价格看病，也就是解决看病贵问题。④如果按照这个定义来考察基本医疗卫生体系的公益性，无论是内容层面还是支撑层面都体现很充分。在普遍可及性方面，抓住了卫生资源公平配置这个根本。卫生资源从广义上讲，是指用于卫生服务的所有生产力要素的集合，从狭义上讲，卫生资源是指用于提供卫生服务的人、财、物，即硬性卫生资源。⑤无论是从广义还是狭义的概念来说，卫生资源都是一种稀缺资源，它是有限的，然而人对健康的欲求是无限的，对卫生服务的需求也是不确定的。卫生资源如何配置才能最大限度的促进国民的整体健康，才能最大限度地实现国民的基本人权？公平配置无疑是最为合理的回答。在普遍可负担性方面，则主要从改变卫生服务的筹资方式上寻求了突破，用保障卫生筹资的公平来降低了居民的医药负担。具体来讲就是健全和完善新型农村合作医疗、城镇居民基本医保和城乡大病救助及城镇职工医疗保险，提高保险支付比例，降低居民个人负担。

3、服务性原则。从一方面看，所谓服务是指一方以提供活劳动的形式满足另一方某种特殊需要，并使对方从中受益的一种有偿或无偿的活动。由此可见基本医疗卫生服务的服务性特征是不言而喻的，除了基本医疗卫生服务主体提供的的公共产品和准公共产品—公共卫生服务和基本医疗服务，具备服务的基本特征：无形性、变异性、不可分割性和不可贮存性⑥之外，还具有其自身的特殊性，一是公益性与伦理性；二是时效性与连续性；三是技术性与规范性；四是消费的或然性；五是信息的不对称性。从另一方面来说，基本医疗卫生服务体系构建的主体是涉及基本医疗卫生服务内容体系和支撑体系的各级政府及其公共管理机构，客体是提供基本医疗卫生服务和相关支撑的实施机构，二者所共同指向的作用对象是基本医疗卫生服务和相关支撑行为，基本医疗卫生服务体系构建的主体客体和作用对象三者之间的关系究其本质也是一种服务。发生在主客体之间的服务行为既有服务的一般特点，也具有公共服务的特征，体现着服务的无私性，行为的合法性，职权的有限性，运作的民主性，管理的绩效性以及过程的伦理性。

4、均等性原则。政府公正性主要体现为公平公正地面对广大社会成员，在配置资源方面要公平公正，在提供机遇方面要公平公正，在给予服务方面要公平公正，在分享成果方面要公平公正，归根结底在制度建设方面要公平公正。从根本上说，加强政府公正性职能，就是要建设一个职权法定、依法行政、有效监督、高效便民的法治政府。服务型政府必须具备公开性，公开、透明是服务型政府履行公共服务职能的本质要求，公开政务、公开政情是服务型政府有效履行公共服务职能的重要保障。以基本医疗卫生服务为例，公正理念在基本医疗卫生服务体系中的具体表现就是其服务的均等化。因此，国家的作用在于改变那些不利于个人拥有均等机会的状况。如：保证医疗保险能够覆盖那些低收入、无购买力的人群。这一定义的重点在于“机会”，它是一种过程型的公正。它反映了英美的传统：给予每个人机会，而不是让全体成员享受成果。瑞典学者卡尔耶曾提出过卫生公正的四种不同形式：服务的可及性相同；在相同情况下接受的治疗相同；按照需要进行治疗，而不管接受治疗的数量是否相同；健康水平相同，即结果相同。我国构建的基本医疗卫生服务体系，体现了罗尔斯的“最大最小”原则，即在坚持平等自由原则基础上，承认公共服务在群体间可以存在差异，但公共服务的提供必须有助于社会最弱势群体状况的改善，这种差异必须对弱势群体最为有利；也遵循着均平原则，即基准的公共服务的供给水平应该平均，是底线完全平等；强调的是享有基本医疗卫生服务的机会与权力平等及最终健康结果的相对公平。

5、科学性原则。基本公共服务体系的科学性，体现在坚持科学行政上。科学性的出发点一是来自于树立科学思想；二是来自于建立科学制度。积极建立体现科学发展观要求的文化事业发展综合评价体系，使之与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设统一起来，促进社会全面进步和人的全面发展；三是来自于运用科学方法。基本公共服务体系围绕着提高行政效率、降低行政成本、整合行政资源、加强调查研究、搞好总体设计（规划）、促进体制改革进行。

6、创新性原则。一是基本公共服务观念创新，坚持以人为本，树立公共服务的成本意识、效率意识、公平意识，切实把公共服务作为各级政府的一项基本职责；二是基本公共服务体系的创新，努力实现公共服务的制度化、公共化和社会化，建立适合中国国情的公共服务制度，要实现三个转向，从“管理型政府”转向“服务型政府”等；三是基本公共服务的技术创新；四是基本公共服务的管理创新，包括制定公共服务的长远规划与发展战略，以公共服务为导向，提升核心竞争力、影响力，整合资源，以建立公共财政体制为保障，为全面建设小康社会提供充足优质的公共服务动力。

三

目前，我国公共管理领域尚存在诸多问题，其产生的原因是多方面的，从公共管理伦理的角度来分析，则主要是由于公共管理思维陈旧，公共管理制度不健全，公共管理价值异化，公共管理道德失范所致。笔者认为，从加强公共管理伦理建设的角度来推进基本公共服务体系构建需要从以下几方面入手。

1、转变公共管理思维。公共管理思维是公共管理主体在长期的公共管理认识和实践中形成的带有一定普遍性和稳定性的思维结构模式。一定的公共管理思维方式总是一定历史时代的产物，是在一定历史实践基础上形成和发展的。构建基本公共服务体系要求我国公共管理主体在管理理念、体制、程序等方面都要进行相应的扬弃，其中思维方式的转换是最为根本的。我国各级公共管理主体在构建基本公共服务体系中能否充分发挥主导作用，在很大程度上取决于其是否挣脱了了传统不良思维惯性控制，培养了适合公共服务发展要求的思维方式。我国传统社会遗留下来的“官本位”思维、“权本位"思维、“人治”思维等思维方式，都会对基本公共服务体系形成消极的影响。因此，需要转变陈旧的思维方式，实现从“官本”思维到“民本”思维的转化；从政府“权力本位”思维向“责任本位”思维转变；从“义务本位”思维向公民“权利本位”思维转化；从“人治型”思维向“法治型”、“德治型”思维转化，以适应和推进基本公共服务体系构建。

2、健全公共管理制度。制度是指建立在一定社会生产力发展水平基础上，反映该社会的价值判断和价值取向，由行为主体所建立的调整交往活动主体之间以及社会关系的具有正式形式和强制性的规范体系。基本公共服务体系构建是我国基本公共管理制度建设的具体任务。政府层面，要推进服务型政府建设，让公共服务职能不断发展成为政府的重要职能。切实转变政府管理方式，实现由传统的控制型，审批型转变成服务型体制。坚持政事分开，政企分开，政府与市场中介组织分开等原则，简政放权，管办分离。健全政府责任体系，落实问责制。建立健全基本公共服务政府行政承诺制度，听证制度，信息查询咨询制度及监测评价制度等。财政层面，要完善公共财政制度：一是确立公共财政投入重点领域与范围，把公共财力更多投向公共服务领域；二是完善财政转移支付制度，推进税收返还、一般性转移支付、专项转移支付制度改革，加大对财力薄弱地方政府的财政转移支付规模和力度；三是推进预算制度改革，合理分配公共财政；四是改革现行税制，拓宽地方政府财源。⑦

3、重塑公共管理价值。价值实质上是客体性质与主体需要的结合。如果客体不能满足主体的需要，就谈不上价值关系。⑧公共管理价值指的是公共管理对人类社会的有用性，反映了人们关于公共管理的希望和理想、信仰和依托。在公共管理价值关系中，公共管理主体是价值关系中的客体，社会是当然的价值主体；在价值评价关系中，公共管理主体是被评价者，社会是评价者，应处于主导地位。受长期传统权力性社会治理和管制型社会治理的影响，公共管理价值关系的主客体错位倒置，公共管理的核心价值观旁落，不利于对公共管理运行进行有效监管，也不利于公共管理主体全心全意为社会公众服务。重塑公共管理价值，关键是确立公共管理的价值取向，选择与之相适应的动态价值目标，发挥其整合公共管理各要素的功能，为社会公众服务。参照李湘刚⑨对服务行政的价值取向定位，我国公共管理的价值取向可以理解为：以社会公众为中心的、高效的、公开的、法治的、责任的、创新的、同公民权利的尊重和保护相协调的公共管理的价值体系和行为取向。重塑公共管理价值应以公共管理的价值取向为核心展开。

4、强化公共管理道德规范。所谓道德现象，就是指人类现实生活中由经济关系所决定用善恶标准去评价，依靠社会舆论、内心信念和传统习惯来维持的一类社会现象。⑩公共管理道德是公共管理主体在行使公共权力管理公共事务、提供公共服务的过程中所必须遵循的行为规范，是用来调整公共管理活动中个人与个人、群体与群体、个人、群体与社会之间关系的行为规范的总和。輯訛輥公共管理伦理角度下的道德有其特殊的含义，在服务型社会治理模式之下体现的是一种德治，公共管理致力于公共服务，法律是体现了伦理精神的法律，道德是具有法律效力和约束力量的道德，它们之间的统一以服务精神的形式贯穿在全部公共管理活动之中。公共管理的道德规范，体现的是以公正为中心的理念。加强公共管理道德规范的途径有两条，即内部控制与外部控制。内部控制主要指对从事公共服务的人员道德上的要求，就是要培养一套内部控制价值系统，以提供裁决过程中的自信感和处理突发问题的自觉感，内部控制主要包括主观责任、角色整合、利益解构与重建。外部控制是在制度层面的思考，主要包括组织规制、伦理立法、组织文化、公众精神等。

作者：凌茹刘家望工作单位：中南大学博士生中南大学教授