公共管理制度创新思路

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一、公共服务“为了什么”：树立“民本位”公共服务理念

政府具有公共性。公民是公共权力唯一合法的拥有者，而政府不过是公共权力的人。“公民和政府之间的关系可以看成是一种委托—关系，公民同意选举某人以其名义进行治理，但是被选举人必须满足公民的利益并为公民服务。”[3]268如果政府背离了责任原则，也就背离了政府的公共性，就会失去公民的信任而面临合法性危机。在现代政治生活中，公民的公共需求应该具有至高无上性，政府应以满足公民的公共需求为己任。政府不应是一个统治和控制机构，如公共政策专家安德森指出的那样，“政府的任务是服务和增进公共利益”[4]222。人类历史上第一个无产阶级政权巴黎公社开创了执政为民的先例。马克思和恩格斯在总结巴黎公社经验时，论述了无产阶级政权的性质和特点，指出无产阶级政权是人民当家作主的政权，是为人民服务的政权。政府工作人员是人民的勤务员或“公仆”，对人民负责，受人民监督。人民通过普选选举政府工作人员，也有权撤换不称职人员[5]12-13。巴黎公社深深影响了国际共产主义运动，以后建立的社会主义国家都遵循了巴黎公社确立的“民本位”理念和为民服务原则。我国宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”我国人民和政府之间内在的逻辑关系是：（1）人民作为整体，在法律上是一切权力的源泉；（2）全国人民代表大会享有法律上的最高权力地位，它以再授权的方式将具体的执行权力授予行政机关；（3）掌握行政权的行政机关在法律上必须对其授权者及人民代表大会直接负责，并最终向选举产生人民代表大会的全体人民负责；（4）人民有权参加国家事务的管理。公民才是公共权力的最终拥有者，是国家主人，而政府及其工作人员只是公共权力的者，是为实现公民利益提供各种服务的“公仆”。这样的关系定位，也是新中国成立以来，我们党和政府一直坚持的执政和治国理念。“以人为本、执政为民”[6]14，这是党在新的历史时期，对处于执政地位的党与人民关系的再次明确定位。强调“以人为本、执政为民”，就是坚持将人民群众置于“根”和“本”的地位，要求党必须忠实代表最广大人民的根本利益而不能有任何特殊利益追求，要求政府必须为实现公民利益而努力提供各种公共服务，始终把实现好、维护好和发展好最广大人民的根本利益作为各项工作的出发点和落脚点，真正做到施政为了人民、施政依靠人民、施政成果由人民共享。当前，由于种种因素的影响，“民本位”的公共服务理念在现实中还没有得到充分体现，人民群众的一些实际困难和部分重大关切还没有得到切实解决和有效回应。创新发展公共管理，首先要牢固确立“民本位”的公共服务理念，唯其如此，政府才有可能在公共管理中将首要职能转向以保障和改善民生为重点的公共服务。

二、公共服务“提供什么”：社会转型期应以保障和改善民生为重点

公共服务“提供什么”，是检验政府性质的试金石。提供公共服务是政府的天职。然而在提供公共服务的性质、内容和方式上，资产阶级政府和无产阶级政权有着根本区别。资产阶级政府作为“管理整个资产阶级的共同事务的委员会”[7]274，只是在无产阶级长期斗争的强大压力下，出于维护自己统治和维护自身利益的需要，才被迫有一些让步，逐步推行了缩短工时、增加工资、建立社会保障、改善社会福利等一些改良措施。而无产阶级政权则从一开始就代表着最广大劳动人民的利益，自觉地把保障和改善民生作为党执掌政权和政府公共管理的宗旨和目的。巴黎公社一成立，就颁行法令禁止面包工人做夜工，禁止雇主利用各种借口课收工人罚金等，就充分体现了这一宗旨和目的。同样，十月革命后苏维埃政府实行的新经济政策和新中国成立后的社会主义探索与发展，都彰显了保障和改善民生的政策价值取向。社会公共需求决定着政府公共供给的政策目标和实现路径，而民生构成社会基本公共需求。在不同的历史发展阶段，民生内涵不尽相同，内容不断演变。在生存性民生阶段，社会的基本公共需求更多地反映在简单的吃饱穿暖。而在发展性民生阶段，满足更高层次的多元化需要，提高物质生活质量和精神生活品味成为社会的基本公共需求。所以，当经济社会发展到一定水平时，人们就会开始要求政府在市政建设、生态环境、公共娱乐以及教育资源等方面提供更多的公共服务；当经济社会发展到更高水平时，人们就会进一步要求政府放松各种经济性和社会性的管制并提供更多更高质量的公共服务。这种由经济社会发展与人民生活水平所处阶段不同而导致的公共需求的变化，决定了不同时期政府公共供给重点的不同。改革开放以来，我国政府公共服务的主要目标和侧重点也随着社会发展而相应调整：十一届三中全会至80年代末，实现国内生产总值翻一番，消除贫困，基本解决人民的温饱问题；90年代至20世纪末，实现国内生产总值再翻一番，人民生活基本达到小康；十六大至十七大，全面建设小康社会，努力构建和谐社会，加快推进以改善民生为重点的社会建设；十八大以来，全面建成小康社会，强调以政府为主导，转变政府职能，改革社会管理体制。政府作为上层建筑具有的相对独立性，可能会对社会公共需求产生反作用，使得社会公共需求与政府公共供给之间出现不协调、不同步甚至矛盾和冲突现象。30多年来，我国从解决温饱问题到总体实现小康，再到为全面建成小康社会而奋斗，民生状况已经并将继续发生巨大变化。但是，政府的公共服务能力和水平却相对滞后，未能很好地适应时代和社会的发展。首先，由于转型期社会分化的存在，公共需求呈现多个层次：一方面是经济发展后产生的高层次需求有所增加，如高等教育、文化娱乐、卫生保健、路政设施和生态环境等方面的公共需求；另一方面是大部分公民还停留在基础教育、基本医疗卫生和基本社会保障等较低层次的公共需求，甚至部分公民还在为温饱问题抗争。而目前政府的社会资源整合能力和公共服务供给能力尚难以适应这种多层次化的公共需求。其次，在经济市场化进程中，我国社会利益分化加快，“城乡、区域发展差距和居民收入分配差距较大”[8]，社会矛盾明显上升，公平正义受到挑战，政府公共服务均等化问题提上议事日程。“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”[9]正是基于人民群众对改善民生的热切期盼和我党对现实国情社情的深刻认识，中央先后提出了贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会等重大战略思想，要求加快推进以改善民生为重点的社会建设，把保障和改善民生作为转变经济发展方式这条主线的出发点和落脚点，完善保障和改善民生的制度性安排，提高政府公信力，加强和创新社会管理，注重从源头上化解矛盾。十八大以来，中央进一步强调在改善民生和创新管理中加强社会建设[10]34，要“坚持转变政府职能，推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”[8]。当前，在保障和改善民生中创新公共管理，其着力点在于坚持发展经济与改善民生、维护社会公平正义的内在统一，把保障和改善民生作为经济社会发展的出发点、落脚点和持久动力[11]。应在“民本位”的公共管理理念指导下，转变政府职能，为全体社会成员提供满足多层次多方面需求的公共产品，不断提高公共服务水平。其主要任务，一是努力办好人民满意的教育，切实把教育放在经济社会发展的优先位置，加强教育重点领域建设，促进教育公平化发展；二是推动实现更高质量的就业，推进就业体制改革创新，促进以创业带动就业，加强职业技能培训，完善就业服务体系，千方百计增加居民收入，同时加强劳动保障监察和争议调解仲裁，构建和谐劳动关系；三是加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民群众基本生活；四是扎实推进医疗卫生体制重点改革，建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平；五是加快推进住房保障体系建设，建立适应全体居民需要的多层次住房保障；六是深化收入分配制度改革，加大收入分配调节力度，促进社会公平；七是加快文化体制改革，构建覆盖城乡的公共文化服务体系；八是推进社会管理体制创新，持续激发社会活力，切实维护社会稳定。上述这些任务，政府仅凭一己之力是难以完成的。政府以“直接提供”或“全部提供”公共服务的方式来保障和改善民生已不符合今天的社会现实和深化行政体制改革的要求，一种科学、高效、廉洁、可持续的公共管理模式亟待建立。

三、公共服务“怎么提供”：党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障

怎么提供公共服务直接反映政府的职能定位和行政科学化水平。建设人民满意的服务型政府，要求在党的领导下，政府承担起公共服务的职责，尽可能满足公民的服务需求。然而，政府的服务意识和服务能力再强，也不可能包揽所有公共服务的供给，更不可能满足社会公众的所有利益诉求。这不仅是因为政府的公共供给能力有限，而且也是为了防止政府打着“为公民着想”的旗号混淆“公域”和“私域”的界限，走向新的“全能政府”和“保姆国家”。当前，我国社会中“第三部门”的崛起，正在逐步改变原有的单一的政府供给公共服务模式。对此，十八大报告指出，要“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”[10]38。

其一，以增进社会公平为重点，发挥并进一步完善政府作为公共服务供给主体的主导作用，着力提高政府公共服务均等化能力。十八大报告强调指出，要充分发挥政府的主导作用。国际经验已经充分表明，在后发国家尤其是转型社会中，必须坚持政府作为公共服务供给主体的主导作用。强调政府职能的有限性与发展“第三部门”的必要性，以及强调社会化和市场化是公共管理和服务的发展趋势，并不意味着政府可以“甩包袱”。我们可以把部分“执行”性事务社会化和市场化，“但是不能把治理的全过程都私有化。如果这样做，我们就会失去作出集体共同决定的机制，就没有为市场制定规章条文的途径，就会失去强制执行行为规范的手段。我们就会丧失社会公平感和利他主义精神，不管是为无家可归者提供住房还是为穷人提供健康医疗，任何不能赚钱营利的社会服务都将不复存在”[12]18。所以，公共服务的重担不应该也不可能全部由“私人部门”和“第三部门”来承担。需要特别注意的是，中国社会的政治生态环境和中国政府所担负的历史责任，都与西方国家不同，绝不能简单地照搬西方的经验，从缓解政府财政压力、政府职能转移的角度来推卸政府公共管理的责任。就转型期的中国社会而言，政府在一些基本公共服务领域特别是涉及社会公平正义的基础教育、基本医疗卫生、基本社会保障等并不适合推行市场化或者社会化改革的方面，并不是做得太多，而是做得还不够。因此必须继续发挥政府主导作用，加大公共服务投入力度，在努力实现重点突破的基础上提升政府供给整体水平，努力提高公共服务均等化水平。

其二，以社会管理体制改革为动力，培育和引入多元化供给主体，充分激发企业和社会组织活力，完善社会服务网络。按照十八大提出的要求，推进社会协同与公众参与，对于公益程度相对较弱或不适宜政府直接提供的社会服务，应交由社会组织承担，政府或者通过直接或间接资助的方式以及相关的规制手段鼓励、引导其发展，或者统一采购并面向社会提供。在公共服务的供给上，适当引入竞争机制，运用市场化、社会化手段，增加社会服务供给。首先，充分发挥各类企业在公共服务供给中的重要作用，通过降低准入门槛，实行税收、土地使用和贷款优惠等政策，打破国有企事业单位的垄断地位，引导各类企业和民间资本进入就业服务、教育、医疗卫生、养老、托幼等社会服务领域，鼓励竞争，促进社会服务质量的提高。其次，充分发挥“第三部门”的作用，加大对公益类民间组织的扶持力度。在“全能政府”向“有限政府”转型的过程中，许多不该承担的职能必将还权于社会，这就需要各类社会组织承接以往由政府包揽的部分调控及组织公共产品生产或服务的供给职能。由于社会经济尚不足以为各种非政府组织或非营利性机构的运作提供雄厚的财力支撑，加之社会自治的历史传统和现实制度保证都很欠缺，当前我国社会中“第三部门”的发展远未达到发达国家的水平。最后，加强志愿者队伍建设，鼓励公民个人参与到社会服务中。我们可以借鉴发达国家的成功经验，探索有效动员志愿者参与社会服务活动的办法，以有效缓解社会服务组织人力资源缺乏的问题。

其三，以加强和创新社会管理为突破口，确立政府与社会的良性互动体系，建构社会管理有效机制，努力提高公共管理科学化、法制化水平。按照十八大报告“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”的要求，在公共服务供给过程中，明确区分政府与社会的界限，找准各自的角色定位，善于依法行政，尊重社会自治。要以转变政府职能为契机，努力建设让人民满意的创新政府、廉洁政府、法治政府、责任政府，增强政府的创造力、公信力、执行力和效率，进而形成政府能真正负责的公共管理体制。首先，厘清和理顺政府与市场、政府与社会之间的关系，依靠制度化的协调机制，实现政府主导与社会自我组织和自我管理之间的和谐发展与良性互动。政府可以建立公共服务资格认证和登记制度，制定行业服务规划政策、服务标准、质量要求和收费标准并严格监管，对提供公共服务的组织和公众提供政府资助并严格审计；社会组织和公众按照市场化运作模式提供公共服务的同时，接受政府的支持、引导和监督。其次，改进政府提供公共服务的实践模式，充分调动村委会和社区、企事业单位、人民团体和其他社会组织等多方面力量的积极性，充分发挥社会力量和人民群众参与社会管理的基础作用。再次，创新思路和办法，正确处理人民内部矛盾，完善维护群众权益机制，建立健全重大决策社会稳定风险评估机制和立体化社会治安防控体系。政府更要从自身做起，坚决贯彻执行依法治国方略，把法律放在神圣的位置，任何人、办任何事，都不能超越法律的权限，用法治精神来建设现代经济、现代社会、现代政府[13]，从而真正形成以法治为保障的化解矛盾、维护稳定的公共管理机制。

作者：夏燕卢继元毛志龙工作单位：后勤工程学院政教室南京政治学院马克思主义理论系