解析图书馆法人治理的优化

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我国现行公共图书馆法人治理存在的问题

在我国，公共图书馆作为事业单位法人是国家和地方政府出资建设，这就意味着政府作为公共图书馆的建设者有权对公共图书馆的活动进行制约。然而在我国大部分地区的现状是政府对公共图书馆实行全面的管理，公共图书馆也对政府部门产生依赖，不能独立自主地实行组织的管理。针对公共图书馆存在的治理机制方面的问题，笔者简要总结了以下几个方面。2虽然我国的公共图书馆法正在建立的进程中，北京、深圳等省市公共图书馆都有本地区单独的公共图书馆管理条例、规章和办法等，然而这些地方的公共图书馆在规划建设和管理机制方面上缺乏科学标准，呈现出无序管理状态，这一切都亟待通过立法加以保障。2008年文化部将制定一部完整的公共图书馆法提上日程，但是，时至今日，只形成了《中华人民共和国公共图书馆法征求意见稿》，尚没有确定一部完整的具有法律效力的公共图书馆基本法律。没有立法对公共图书馆的保障就会产生公共图书馆的的地位模糊、管理不善和经费不足等问题，所以法制的建立是我们首要面临的、亟需解决的问题。在我国公共图书馆的概念被定为“由国家中央或地方政府管理、资助和支持的免费为社会公共服务的图书馆”[5]。从这一概念中可以看出公共图书馆的建设者是国家中央或地方政府，这就导致政府对图书馆无所不管，包揽一切，而公共图书馆也对政府产生依赖，独立性差，不能自主的管理馆内重大事务，例如购书类别也须得到政府的批准等，这就模糊了公共图书馆的社会地位定位。同时，在政府的庇佑下，公共图书馆的竞争环境也出现弱化的局面，使得公共图书馆不能积极主动的进行创新服务，不能以读者的利益为核心，模糊了公共图书馆的职能定位。我国公共图书馆现行的管理制度实行馆长负责制，馆长对图书馆拥有决策权、财务权和任免权等[6]。这种制度虽然明确了馆长的法人代表地位和职责权力，明确了公共图书馆是具有法人资格的办馆实体，但是另一方面却容易产生馆长对图书馆事业不作为，不利于图书馆服务效率的提高；还容易造成馆长对图书馆事业发展独断，滥用职权的现象，长此以往就会造成图书馆内部民主思想和民主机制的缺乏，不利于图书馆事业的发展。总之，馆长负责制有利也有弊，我们要承认缺陷的存在，扬长避短，完善公共图书馆管理机制。据调查，我国大部分地区现行公共图书馆内部没有建立起专门的监督约束体系，对图书馆馆长和工作人员的监督主要依靠政府部门和上级主管单位，其约束仅靠各图书馆内部的管理条例和规章，显然这是明显不健全的。监督机制不健全就会导致图书馆内部腐败和工作低效的产生。公共图书馆作为独立的事业单位法人，其工作宗旨就是为读者服务，没有一个有效的监督约束机制就很难满足读者的需求，引起读者的不满，造成图书馆公众失信的局面。上述问题的存在归根结底是因为公共图书馆法制不健全、参与公共图书馆管理的各利益主体关系不明确、公共图书馆内部治理机制不完善。因此，要构建一个完善的公共图书馆治理机制就要针对存在的各种问题找到解决思路，进行改革，实现其可持续发展。

优化公共图书馆法人治理机制的措施

公共图书馆作为社会大系统中的一员，其法人治理机制是否完善决定着其发展进程。上文论述了公共图书馆存在的各种问题，这些问题的存在使公共图书馆不能有效地实现自身的社会价值。因此，笔者构建出一种新型的公共图书馆法人治理机制模型（如图1所示），通过模型来阐述优化公共图书馆法人治理的一系列措施，以期完善其治理，实现其价值。政治学家告诉我们民意是使一个事物合法化的基础。因此，完善图书馆立法的前提就是要确立图书馆在社会民众中的地位，赢得公众的尊重和认可。这就需要图书馆提供优质的服务，扩大立法宣传力度，加强同社会各界的交流。完善图书馆立法建设的另一个重要条件，就是建立一个高素质的研究图书馆立法的专业队伍，做好立法的组织领导工作，统筹各个地区发展现状来制定一个普适性的法律规范，才能使公共图书馆走向法制化管理的轨道。最后还要借鉴国外图书馆立法的成功经验，例如英国于1850年就颁布了《公共图书馆法》，这是世界上第一部全国性的公共图书馆法，后经几次修改，不断完善[7]。我们应结合我国国情，有选择地吸取国外成功经验，来完善我国图书馆的立法。公共图书馆处在社会大系统下，与其相关的利益主体有政府、上级图书馆、读者和相关竞争者等。这些主体都在影响着公共图书馆的运作，只有理顺情彼此之间的关系才能更好地完善法人治理。政府作为公共图书馆的建设者，为其提供经费来源，这就决定了政府在公共图书馆的管理体系中处于主导地位。这种主导地位主要体现在政府的“掌舵”职能中，即对图书馆实行宏观管理，确定公共图书馆的各种发展战略，制定其事业规划，指导并协调各级图书馆之间的关系，做到统筹规划，而不是事无巨细的管理，要做到政事分开，管办分离。公共图书馆也要在政府的大政方针下对内部实施有效的组织与管理。公共图书馆作为事业单位，上下级之间属于业务指导关系。上级公共图书馆应该本着普遍均等惠及全民的原则，协调地区之间的图书馆事业，对下级公共图书馆开展的业务进行指导，以建立覆盖全社会的公共图书馆服务体系。借鉴国外的总馆分馆治理模式，上下级公共图书馆应加强业务交流，实现文献资源共享，例如我国深圳实行“图书馆之城”的治理模式，加强了上下级图书馆的沟通和联系，做到集中管理。读者作为公共图书馆服务的对象，公共图书馆应本着全心全意为读者服务的宗旨开展各项工作。读者也应树立纳税人意识，意识到自己是公共图书馆的所有者，理应得到优质的服务，当对服务不满意时应该提出自己的意见，维护自己的权益。随着知识经济的发展，人们对知识的需求不断增加，加上公共图书馆在馆藏和服务方面的缺陷，各种提供知识服务的组织开始出现，其中包括各种民办图书馆、私人图书馆和科技检索中心等。例如号称全球最大的中文网上实体书图书馆———青番茄图书馆，实行免费借阅、送还和上门服务等，这些服务内容比公共图书馆提供的服务质优，这就对公共图书馆造成一定的压力。公共图书馆应及时改进自身管理和服务，并与竞争者进行沟通，争取实现文献资源共享，促使两者和谐发展。鉴于我国单一的馆长负责制存在的缺陷和国外对公共图书馆管理的有效措施及成功经验，我们应对我国的公共图书馆管理机制进行变革，使其更有效率地运行。在此，笔者建议在公共图书馆馆长负责制基础上建立理事会[8]，理事会可以对公共图书馆内部的重大事务进行决策，馆长领导馆内人员执行，并对其进行管理，从而形成一个三级管理体系，即高级决策层—理事会、中级管理层—馆内领导和基层执行人员。—理事会在公共图书馆法人治理结构中，重大事务的决策权由理事会来承担。理事会成员由政府部门杰出代表、社会知名人士和馆内重要领导组成[9]。理事会成员应由政府相关职能部门提名候选人然后经过馆内工作人员选举产生，成员在受聘期间需了解图书馆的使命、政策和服务内容，及时做出决策应对不断变化发展的环境；理事会应对自己做出的决策负责，实行问责制。中级管理层作为公共图书馆的管理机构，具体负责馆内日常运行与业务的管理，其成员包括馆长及其副职。馆长作为公共图书馆的法定代表人，一方面作为理事会成员参与理事会的决策，定期向理事会汇报馆内运行情况，另一方面馆长可以下达理事会的各种决策，领导馆内人员执行理事会决策，为其工作提供便利和保障。基层执行人员即公共图书馆内基层职位的工作员工，分布在馆内各个不同的部门，这部分人员作为馆内工作的主体，是通过考试选拔程序产生的，其工作内容是执行管理领导层的决策，完成自己的工作任务，并与其他馆员进行协作，发现图书馆内存在的问题并提出完善意见上传领导层，不断优化图书馆工作。综上所述，公共图书馆的法人治理结构是一个金字塔形的三个层级的运行机制，理事会根据不断变化的环境开会讨论制定公共图书馆的战略决策，下达中级管理层，由其领导基层工作人员执行决策。基层执行人员在执行决策后将问题反馈给中级管理层，中级管理层通过整合意见上传理事会，以使理事会可以有效地监督并完善其工作。当遇到突发的严重危机事件时，基层工作人员可以通过“法约尔桥”[10]（意指在管理机构中遇到特殊情况时，可以跨越等级进行沟通，以保持信息传递的时效性），直接与理事会进行对话，确保理事会及时采取措施予以应对。如图2所示，我们可以看出公共图书馆法人治理应是一个具有反馈机制的上下不断沟通的运行机制。激励约束机制可以刺激员工工作的积极性和主动性，一个有效率的组织一定有相应的激励约束机制的存在，公共图书馆也不例外。公共图书馆应实施绩效工资制，针对不同的岗位明确绩效评价的标准和程序，刺激员工发挥个人潜力，提高工作绩效，以使公共图书馆更好地为读者服务。公共图书馆的监督机制作为法人治理不可缺少的环节，可以保证法人治理的有效性和科学性，可以发现问题不断完善法人治理机制。按照监督主体的不同，笔者把公共图书馆的监督分为政府监督、上下级监督、专门监督和读者监督等[11]。政府可以通过其职能部门对公共图书馆开展的工作进行监督发现问题予以批评指正；上级公共图书馆可以对下级公共图书馆进行工作业务的监督，在一个公共图书馆内部上级领导也可以对下级工作人员进行工作监督；理事会可以设立专门的监督委员会，对公共图书馆内部各项工作进行监督；读者作为其服务对象有权利对其开展的各项服务工作进行监督，并提出意见。

本文作者：祝淑君工作单位：安徽大学管理学院