新公共管理的组织结构限度探索

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作者：曾维和单位：广西师范学院经济管理学院

新公共管理改革在摈弃官僚制的过程中广泛地建立起形式多样的执行机构或半自治性的分散性独立机构,让它们负责公共项目的执行和公共服务的提供,由此形成了一种分散化、独立化和多样化为特征的新型的组织结构。这种组织结构有效地解决了传统官僚制组织结构的问题,但也在实践中产生新的组织结构限度问题。本文在深入分析新公共管理组织结构限度的表现形式、成因及症结的基础上,阐释超越新公共管理组织结构限度的三种理论谱系,为克服新公共管理组织结构限度,建立整合型组织结构提供一种理论分析的视角。

一、新公共管理组织结构限度的主要表现

新公共管理的组织结构限度主要存在于解决复杂性问题和提供综合性公共服务的过程中,它主要表现在如下几个方面:

(一)机构裂化

机构裂化是新公共管理组织结构限度的一种最基本的表现形式。马丁•米诺格等学者通过研究发现,不仅在英国、新西兰和澳大利亚等走在新公共管理改革前列的发达国家存在机构裂化问题,而且在诸多发展中国家也存在管理分权、“机构化”和“公司化”的问题[1](P91-95)。例如,英国的《改变政府管理:下一步行动方案》中产生的执行机构就承担了大的政府部门内分离出去的行政职能。新西兰除了创立国有企业单位之外,还将它剩余的政府部门分割为更小、更专业化的机构。在发展中国家,新公共管理改革同样也产生机构化与组织裂化的问题。马丁•米诺格等学者指出,像工业化国家一样,公共部门的组织(机构)裂化可能导致战略一致性的丧失。在众多的发展中国家,完善政府核心部门协调性政策的制定和执行的能力变得非常困难,尤其是将公共部门分割成“小岛”只会使问题更加难以克服。机构裂化使机构整合问题突出起来,整体性合作战略更是难以建立。

(二)权力碎片化

国家权力的“碎片化”(Fragmented)与机构裂化同步进行。宏观上的权力碎片化是指国家已不再是整个社会的中心,公共权力被来自国内和国际的、国家和非国家的参与者所分化。微观上的权力碎片化是指政治权力在诸多地方政府之间的分割,及其所产生的地方政府体制的分裂状况,即所谓的“巴尔干化”的软割据。权力碎片化实质上是一个国家权力在逐步分解的过程中所形成的“政府空心化”或“职能悬浮”。Rhodes解析了英国公共管理中四股促使“政府空心化”的趋势:私有化与公共介入的形式及范围的消减;独立化公共服务机构的增加与中央政府及地方政府的功能逐步丧失;英国政府的功能在欧盟制度体系中减弱;由于强调管理主义责任和政治与行政之间明晰的政治控制,公共雇员的自由裁量权逐步减弱[2](P138)。在这四股趋势的影响下,新公共管理改革后的英国成了一个“中空的国家”,中央政府与地方政府的功能逐步削弱,导致“虚弱的国家”产生,政府处理综合性、复杂性问题的能力逐步下降。

(三)碎片化治理

碎片化治理(FragmentationofGovernance)是机构裂化和权力碎片化进一步发展的产物,它主要包括如下几个方面的内容[3](P48):(1)转嫁问题,让其他机构来承担代价。(2)互相冲突的项目。一些机构的政策目标互相冲突,或者尽管一些机构从事同一政策目标,但它们的运作却互相拆台。(3)重复,它导致浪费并使服务使用者感到沮丧。(4)互相冲突的目标,一些不同的服务目标会导致严重的冲突,(5)由于缺乏沟通,不同机构或专业缺乏恰当的干预或干预结果不理想。(6)在需要做出反应时一些机构各自为政。(7)公众无法得到服务,或对得到的服务感到困惑,他们常常不知道到哪里去获得恰当的服务。(8)由于没有考虑问题的原因,而是强调可得的或固有的一套专业干预,从而导致服务提供或干预的遗漏或差距。这些问题都导致治理中的协调、合作、整合或整体性运作举步维艰。

(四)碎片化公共服务

公共服务的碎片化是碎片化治理的直接产物,它严重地影响了公共服务供给的品质。公共服务“碎片化”主要表现为公共服务体系的分散化问题,政策与执行之间出现矛盾与冲突,以及公共服务的整体效率低下等。例如“今天,美国社会中扰人的问题依然存在:贫穷、低劣的教育质量、种族、性别及财富的不平等,犯罪与暴力,森林、农田、野生动物栖息地和其他自然资源的毁灭以及空气、水资源的污染,等等”[4](P100-104)。这些问题引起了西方各国政府的高度重视。例如,美国把协作性公共管理作为地方政府改革的新战略;英国1999年在《现代化政府》白皮书中把“联合的公共服务供给”作为新的施政目标;新西兰2001年政府的组织评审就专门关注“分权化”和服务供给分割的问题。一场旨在解决由机构裂化、部门分割、职能划分带来的政策、服务碎片化等问题的后新公共管理改革运动在西方各国盛行起来,碎片化公共服务已引起学界与政界的高度关注。

二、新公共管理组织结构限度的成因

结构分解及权力分化成为新公共组织结构变革的基本工具。克里斯滕森等学者对多国新公共管理改革实践进行考察后发现,主要有如下三种结构分解的方式促成了新公共管理的组织结构及其限度的生成[5](P96-100):

(一)职能分离,即政治职能与行政从统一转向分离

这包含三种观点:(1)新公共管理认为政治职能与行政职能分离要比二者融合效率更高。(2)统一模式会使政治家更容易受公务员的影响和受到公务员的压力,而对职能进行严格的划分就更容易对行政机构进行控制。(3)职能分离能够增加政治控制能力,提高行政自主处理的能力,从而优化公共政策和公共服务。职能分离促成了行政结构分化与机构裂化的产生。

(二)增设机构以分离行政职能

这种结构分解形式在新公共管理改革中普遍存在,就是通过增设机构把过去放在一起的职能,如政策咨询、监督、所有制管理、控制职能以及购买者-提供者职能,全部分解到各个具体的分管部门,使政治职能与行政职能的边界更加明确和细化,从而达到行政职能从政治职能中分离出来的目的。新西兰就是这种改革的典型代表,它实行有一个目标或一个任务就有一个组织的原则。但是这种严格的行政职能专业化却使整个政府系统比过去更加零散化,进而产生了严重的协调与合作问题。

(三)跨组织的垂直专业化

这种结构分解主要是将政府组织的商业职能进行更深入结构分解以迎接更为激烈的竞争。它虽然在一定程度上提高了政府组织的竞争性,有利于改善治理,但跨组织的垂直专业化加大了专业分工与水平协调之间的冲突,弱化了政府解决复杂问题的能力,破坏了公共服务的统一性,从而形成了碎片化治理及公共服务碎片化的问题。权力分化与结构分解并行不悖。西方各国在新公共管理改革的过程中,通过组织授权、雇员授权和社区授权建立大量的授权或分权的机构进行有效的权力分化。新公共管理一个基本预设就是分权的机构与传统官僚制集权的机构相比,具有灵活性、敏捷性、高效性和富有创新精神。基于这样一种理论预设,新公共管理改革重新回到古典自由主义者倡导的“小政府”的组织模式。在实践中这种组织模式呈现出一种纵横交错的网状结构[6](P16-18):一是在政府内部采用授权或分权的方式进行管理,打破政府等级分明的集权结构,通过减少层级、授权和分散决策权的办法对日趋复杂的公共事务做出灵敏反应,缓解信息技术发展和决策速度加快对政府决策与管理系统的压力,从而达到有效解决问题的目的。二是在政府的外部,横向权力外放也得到加强,通过市场机制对政府的“分权”来达到“制衡”政府的功效。通过市场化的途径把企业家精神移植到公共部门的管理中来,建立一个“小而美”,践行“三E”理念的“企业家政府”组织模式。可见,权力分化为结构分解开辟了道路,进而加剧了新公共管理组织结构限度的问题。

新公共管理新型的组织结构虽然在形式上与传统官僚制等级式的组织结构具有显著的区别,但它仍然是沿袭传统官僚制以组织功能为基础进行组织结构设计的基本思路。在结构分解及权力分化的作用下,新公共管理进一步加剧了功能性组织设计的内涵,即“各个部门应该根据职能和任务来组织工作,其体制和内部结构必须有利于高效率地执行政策,提供服务”[7](P80-82)。可见,新公共管理组织模式与官僚制组织模式虽然在组织结构形式上具有较大的区别,但它们都是一种功能性组织(Func-tionalOrganization)模式,在组织设计的性质上是相同的,即都是围绕功能与活动进行组织设计的结果[8](P15-27)。新公共管理在组织结构形式上改变了官僚制基于制度、规则及等级权威等组织设计原则,但并没有改变其功能性组织的本质。功能性组织的一个无法克服的缺陷就是难以克服机构间的协调与合作问题。因此,功能性组织的内在缺陷正是新公共管理组织结构限度的症结所在。

三、超越新公共管理组织结构限度的理论谱系

针对新公共管理组织结构的限度问题,学者们在分析其成因及症结的基础上提出多种组织结构的整合理论,形成了超越新公共管理组织结构限度的三种理论谱系。

(一)政府组织结构内部整合的理论谱系

这主要包括两种理论:(1)协同政府(JoinedUpGovernment)。它在英国首创,是首相布莱尔签发的《现代化政府》的一个重要组成部分。1997年以后的英国工党主要围绕统一决策和加强部门与执行机构的合作,对政府内部组织结构进行整合,主要表现在决策统一、目标整合、组织整合和文化整合四个方面[9](P58-59)。通过这四个方面的措施,协同政府把相互独立的各种政府机构有机地整合起来,形成一种追求统一目标的组织结构。(2)整体政府(WholeofGovernment)。随着西方政府改革的推进,协同政府理论逐渐发展到整体政府理论的阶段。英国学者TomLing从适用主义类型学出发,对西方各国“整体政府”改革的实践与经验进行理论总结,归纳出一种以“联合”(JoinedUp)为特征的“最佳实践的整体政府组织模式”[10](P624-625)。该模式包括“内、外、上、下”四个维度:通过组织结构再造实现政府组织内部整合;通过跨组织的工作方式发展外部协作关系;建立自上而下的责任与激励机制;建立自下而上的公众服务需求表达机制。

(二)政府组织结构外部整合的理论谱系

政府组织结构的外部整合主要是指通过一定的制度安排建立起一种政府组织与其外部组织(非营利组织和企业组织)有机合作的跨界性组织结构,即“第三方政府”(“第三方服务”或“第三方治理”)的组织结构。这主要包括如下两个方面:其一,政府与非营利组织的伙伴关系(Government-nonprofitRelations)。这种制度安排主要是为弥补政府失灵、市场失灵和志愿失灵以更好地满足公共服务需求,建立一种公共服务的跨界性组织结构与替代性反应机制。其二,公私合作伙伴关系(PublicPrivatePartnerships,PPPs)。PPPs兴起于后新公共管理改革时期,它主要是通过公私合作的制度安排,以充分发挥公共部门和私有部门各自禀赋优势的一种跨组织结构模式。达霖•格里姆斯等学者对PPPs定义为如下安排:“私营实体参与或为基础设施供给提供支持,PPPs项目的结果是:在达成的合同项目下,私营实体为公共基础设施提供服务。”[11](P5-6)目前PPPs模式在公共服务中已经成为一种非常有效的激励相融的合约安排与融资结构,成为政企组织有机合作的代表性组织结构模式。

(三)政府组织结构内外部整合的理论谱系

在上述两种理论谱系的基础上,逐步形成了多种对政府组织结构进行内外部整合的理论:(1)整体治理(HolisticGovernance)理论。整体治理主要涉及治理层级、治理功能和公私部门之间三个面向的整合[3](P31-33)。这三个面向的整合构成了一个以合作为核心理念的整体治理结构,提供了一种不同于新公共管理基于功能性划分组织边界的一种开放性和协作性组织结构模式。(2)网络化治理(GoverningbyNetwork)。戈德史密斯等学者指出,网络化治理是一种公共部门的新形态[12](P8-17),它把先进技术与依靠各种伙伴关系建立起来的横向合作关系有机结合起来,把新公共管理松散的组织结构连接成为一个有机整体,在公共服务中进行整体性运作。(3)无缝隙政府(Seam-lessGovernment)。与整体治理与网络化治理理论相比,无缝隙政府更注重机制创新和基础性组织结构的作用。林登在《无缝隙政府》一书中指出,新机制主要包括选择性争论的解决、合作伙伴关系和协商制定规则等内容。而为了实现无缝隙服务,仅有新机制是不够的,管理人员在职能壁垒取代后还必须建立一种支持无缝隙服务的基础性组织结构,即用灵活机动的过程小组来取代僵化的职能部门,从根本上消除组织职能壁垒的“重负”,为公民提供无缝隙服务的新型组织结构[13](P225-231)。总之,超越新公共管理组织结构限度的三种理论谱系提供了一种建立以跨界性、协作性和聚合性为特征的新型组织结构的基本思路,能有效克服新公共管理分散化、独立化和多样化组织结构的限度问题。