西方公共管理变革下的NGO

导语：西方公共管理变革下的NGO一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

作者：王志华单位：中南民族大学

一、西方新公共管理改革与公共服务改革

20世纪七、八十年代以来，新公共管理运动席卷全球，掀起了一场世界范围内的公共管理改革，改革涉及整个公共管理部门格局的调整，使NGO（非政府组织）作为公共管理主体的地位在理论上得以确立，并且使公共服务职能成为各国改革关注的焦点。新公共管理改革的基本内容体现在三个方面：第一，社会、市场管理与政府职能的优化；第二，社会力量的运用和公共服务社会化（包括政府业务合同出租，建立政府部门与NGO、私营企业的伙伴关系）；第三，政府部门内部的管理体制改革。三者的逻辑关系是：以政府职能内容及其方式的调整为核心，通过政府公共事务民营化、社区主义、公私合作、发展社会中介组织及其他非政府组织等，对政府内部管理（包括行政职能、行政权力、行政组织、行政程序、行政方式、行政手段等）进行改革，从而实现整个公共管理格局的新变化。

英国学者E•费利耶（EwanFelie）对新公共管理改革与公共服务改革的关系进行了阐述，他在《行动中的新公共管理》一书中将公共服务改革视为新公共管理改革的重要模式。他认为，当代西方政府改革中，至少存在四种不同于传统公共行政模式的新公共管理模式，分别是：效率驱动模式、小型化与分权模式、追求卓越模式、公共服务取向模式。公共服务取向模式代表了一种将私部门管理理念和公共部门管理理念的新融合，强调公共部门的公共服务使命，但又采用私部门的“良好的实践”中的质量管理思想。这种模式的基本内容及特征是：关心服务质量（如采用全面质量管理方法），强调产出价值，但必须以实现公共服务使命为基础；在管理过程中反映使用者（而不是一般顾客）的愿望、要求和利益，以使用者的声音而非顾客的退出作为反馈回路；要求一系列连续不断的公共服务的使命与价值等。

从根本上说，新公共管理的兴起是公共部门管理理念的革命，它关注的焦点不仅是管理手段的变革，同时也是对整个公共管理部门格局的重新认识，它由公共行政学对组织内部的关注转向外部，开始关注公共服务供给问题，开始探讨实现公共部门有效管理中不同的实施主体各自的定位、分工和各自适当的角色。其核心就是作为公共管理主体之一的政府职能的变化，一部分公共管理职能从政府部门向ngo和私营部门转移，不同部门在公共事务中互相合作，形成政府、市场和社会关系的重塑。人们开始走出传统的“政府—市场”二元模式，关注如何发挥非政府组织在公共服务中的作用。奥斯本在《改革政府》一书中指出，当政府逐渐把自己提供一切服务的功能转向起更多的催化作用时，常常十分依赖第三部门，更多依靠非政府组织等民间组织，更少依赖政府来满足公众的需求。

二、西方公共管理改革中的NGO

非政府组织，简称NGO，又称非营利组织、志愿组织、民间组织、第三部门等。美国约翰•霍布金斯大学非营利组织比较研究中心LesterM．Salamon教授从“结构•运作”角度对其进行了界定，他认为只要满足组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、非宗教性、非政治性的组织就是非政府组织Salamon在调研的基础上得出的主要结论是：在世界上几乎所有的国家，都存在一个由NGO组成的庞大的非政府公共部门，这个部门的平均规模大约是：占各国GDP的4．6%，占非农就业人口的5%，占服务业就业人口的10%，相当于政府公共部门就业人口的27%。这个庞大的第三部门活跃在公共管理和公共服务的各个领域，在各国公共管理改革中扮演着十分重要的角色。

（一）政府职能掌舵化中的NGO

政府职能掌舵化的核心思想是将各类公共管理职能加以分离，政府部门的职能定位为政策制定，不再直接提供服务；而将政策执行和公共服务提供职能进行转移，通过补贴、合同外包、政府购买等方式将这部分执行性、操作性职能剥离出去，转移给非政府组织，从而变公共服务的直接提供为间接提供，实现政策制定与执行职能的分离。政策与执行关系的调整是西方各国改革的共同主题。主要有两条路径：英国的执行局模式与美国的公私、政社合作模式。英国政府要求所有政府部门重新审核其工作职能，在此基础上决定是采取转为执行机构、撤销、出售、签约外包还是保持现状。1980年代以来实行的政府改革中，只保留了25%的政府公务员，75%的公务员被转移到执行机构。美国坚持政治与行政相分离原则，将大量自主权给予独立执行机构或自治机构。美国政府要么把服务转包给非政府组织，要么从非政府组织购买特定的服务。而这种制度安排也被一些学者称为“第三方政府”。目前在医疗卫生和社会服务等领域，服务的主要提供者是非政府组织，政府机构则退居次要地位。

（二）公共服务竞争化中的NGO

在西方的新公共管理改革中，对于那些一时不能从组织结构上将制定政策与执行职能相分离的政府部门，尤其是地方政府，就尽量引人竞争机制。一种方式是政府通过宣传、说服、政策激励等手段鼓励非政府组织进入原先由政府垄断的公共服务领域，另一种方式是合同外包，采取竞标等方式选择服务供给主体，打破政府机构的垄断。政府作为服务的采购者，对于服务提供者的选择，则由政府机构和民间机构一同参与竞争。20世纪70年代末以来，英国公共公司以及公共机构的私有化浪潮，以及1992年梅杰政府的《为质量而竞争》的政策文件明显体现了引入竞争机制这一特征。英国政府规定，政府部门在选择公共服务提供者时，必须有一定比例的服务是通过竞争化方式决定的，实行的结果是平均节约经费支出为21%。这些措施促使提供公共物品和服务的公共部门接受市场检验；各公共部门之间、公共部门与私人部门之间为公共物品和服务的提供展开竞争，尤其是通过公开投标赢得竞争并提供优质服务的单位才能生存与发展。

（三）公共服务评估监督主体社会化中的NGO

随着政策制定与执行的分离，政府职能的调整，以及公共服务主体的社会化，公共服务的评估监督主体也由内部转向外部，即由传统的政府体系内部评估监控为主，转向强调社会公众的外部评估和监督。传统监督体系虽也存在外部监督，但监督对象多为政务官，并非从事事务性、执行性工作的普通公务员，而当前有大量社会组织广泛参与评估和监督公共服务供给工作。英国启用大量私人雇问在广泛的公共服务领域进行评估，如雷纳评审。英国还积极推进公民宪章运动和竞争求质量运动，在指导思想上强调顾客导向，期望“顾客主权”形成对公务员的压力，并推行公民参与管理，定期广泛征求社会组织和公民对公共服务的满意程度。美国普遍实行全面质量管理，强调以服务顾客为目标取向，以公众满意程度为绩效评估的主要标准，在改善公共服务的过程中，广泛引入社会组织进行参与。

（四）公共管理权力分散化中的NGO

分权化是各国公共管理改革的一个重要组成部分，主要内容是进行事权的分离。分权的目的在于在缓解政府财政压力的同时提高政策执行和公共服务的效率，并且使管理和公共服务更加贴近服务对象，从而可以更好地控制以及提高责任感。各国分权化改革的范围和方向各有不同。丹麦、芬兰、瑞典等北欧国家及美国、加拿大等北美国家的分权改革体现出浓厚的参与色彩，主要向地方政府、民选机构和实体、社区放权。荷兰的分权包括向中央各部的执行局分权和向部外独立自治机构、非营利组织授权。美国九十年代的重塑政府的重点是放松规制，打破政府垄断，主张向地方、社区和第三部门放权。不论各国分权化改革的方向和具体做法如何，其中的共同特点在于向非政府公共部门分权，将更多的事权转移给社区组织及其他非政府组织。

总之，当代西方公共管理改革进程中，不论哪个国家哪一种类型的改革，NGO都扮演着重要的角色，它们承接政府转移的提供公共服务的功能，成为公共管理的多元主体之一，在公共政策的执行和公共服务的供给中成为必不可少的执行力量，为政府的社会化市场化运作提供管理主义的理念和方法，用管理主义的工具实践着公共部门的核心价值，开辟了公共管理和公共服务改革的新时代。

三、NGO在我国公共服务领域的意义

自20世纪90年代中期以来，NGO在我国得到飞速发展。自1999年开始民间组织的数量大致以每年30%的增长率递增。另据民政部提供的数据显示，在各级登记管理机关登记注册的民间组织2007年底达到38．69万家，比1999年增长了171%。如果包括未注册的和工商注册的NGO，目前全国各类民间组织的总数大约在300万家左右。在当前我国公共管理变革及政府与社会关系调整的背景下，当务之急是积极发展非政府组织，以非政府公共部门的力量弥补“市场失灵”和“政府失败”。在我国公共服务领域的变革中，发展NGO的积极意义主要体现在以下方面：

首先，发挥NGO在提供公共服务中的独特功能和效率优势，促进公共管理主体多元化。作为政府之外的公共部门，NGO的功能是提供公共物品、实现公共利益，但它的运作和管理方式又类似于企业，因此在价值导向、组织体制、基层认同、资源汲取等方面具有独特的组织优势，这使得它成为可以有效弥补政府和企业功能缺失的第三部门，在教育、卫生保健、社会服务、环保、文化等领域可以有效填补政府功能的不足，尤其在城乡基层公共服务供给中发挥着不可或缺的作用，在实践中推动着公共管理主体的多元化。

其次，促进公共服务领域组织间合作治理理念与伙伴理念的建立。组织间的伙伴关系理念强调在合作提供公共服务的过程中，组织间以信任为基础，以能力互补为平台，以项目投放与实施为契机，在组织的多方共赢中创造社会价值。NGO发展的原动力是以慈善、志愿为特征的利他精神，NGO的发展同样也可以进一步培养人们的互助合作精神。目前政府在扶贫、环保等领域与NGO进行项目合作，各地政府向社会组织购买公共服务的尝试，以及NGO与企业进行项目合作的做法，都是在公共服务领域开展合作治理的探索，而这些实践将有助于公共服务领域的合作和伙伴理念的构建。

最后，促进公共服务供给机制的变革。我国传统的公共服务是政府主导下，国家财政负担，自上而下动员式的供给模式。这种与传统科层制行政模式相适应的公共服务供给模式，也深深打上了传统行政的封闭性、单向性、垄断性和官僚性的烙印，提供公共服务的质量和效率都滞后于社会需求。NGO的参与可以促使公共服务供给主体的多元化，在实践过程中将形成NGO与政府进行合作、竞争、协调的动态互适，形成有效的竞争激励机制、监督机制、合作协调机制，从而推动传统公共服务供给机制的变革。