公交民营化困难考虑

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一，背景与现状

所谓公交民营化改革是指政府利用市场或私人部门(包括营利和非营利组织)在政府的监督下提供公共交通服务，将公交系统的经营权转移到民间，引入市场机制。其目的在于使城市交通更加顺畅，民众出行更加方便，政府负担得以减轻，民营企业家的投资得到应有回报。

2002年末，建设部颁布《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》，首次提出鼓励社会资金、外国资本参与城市市政公用设施建设。此后湖北十堰、安徽合肥、湖南长沙等城市纷纷开始了“公交民营化”的改革。起初，改革初见成效，各地原本亏损的公交公司通过拓展车厢广告业务、购买空调车等方法使公交公司扭亏为盈，新建的公交Ic卡乘车收费系统项目以及GPRs智能监控调度系统也在一定程度上提高了效率、改善了服务条件，增加了公共利益。

但是短短两年后，实行公交民营化的各地都出现了很多问题，具体表现如下：

1，公共交通福利受损

许多城市在实现民营化后，市民出行并没有得到方便，公共福利甚至受到了一定程度的损害。

在湖南长沙市，许多公交车拒载手持“免费乘车优待证”的老人，虽然社会反响很强烈，但是情况没有丝毫的改善，甚至出现了几位老人等车一小时连遭拒载的情况。而合肥的公交系统实行民营化之后，司乘人员为了在公司限定的时间内跑完每一趟车，往往采取违章、超速、闯红灯等手段，以致在2007年五个月内造成了11位市民的死亡。合肥市民开始对公交车出现一定的恐惧心理，而合肥市长更是将少数公交车称为“社会公害”。而在十堰市出现了罕见的公交系统五年内停运四次的非正常事件，公交系统的瘫痪严重阻碍了市民的出行，广大市民怨声载道。

2，公交公司陷入亏损

民营企业为了取得利润而对公交线路或者整个公交系统进行承包，但是真正能够获得盈利的承包公司却少之又少。以十堰市为例，温州市五马汽车出租公司在全盘接手十堰市公交系统并于2003、2004年实现短暂盈利后，在之后的三年里分别亏损了500万、900万和700万。公司的亏损导致了公司职工工资降低以及福利下降。而其他公交民营化城市如四川广元、江苏南京等地的公交线路承包公司也陷入了困境，公交停运必然亏损，而有些线路运营可能会亏损的更多。

二，困境产生的原因

公交民营化改革之所以会陷入困境，原因不外乎以下几方面：

1，政府职能缺位

推行改革的各地政府大多在改革进程中的角色扮演并不到位，甚至是通过“民营化”这个幌子将公交系统这个“包袱”甩掉。具体表现在：

(1)政府监督缺位

从公交民营化的定义来看，进行民营化改革的过程之中政府监督应该始终贯穿始终。但是在实际过程之中，这个环节却一直处于缺位状态。

城市公交作为一个公共服务系统，是涉及到整个城市居民日常生活的城市建设重要组成部分，因此地方政府作为地方经济发展的引导力量理应对公交系统的建设负起责任。而公交民营化要达到的几个目标是否能够实现也与政府监督能力密切相关。而政府监督的缺位又势必引发在实际操作中的各种违规现象，监管的不足是从某种程度上“默许”了公交公司为了盈利而打破公交行业规则，从而导致了公交公司管理的混乱。

(2)缺少财政扶植

公交系统作为一个有社会公益属性的系统，从客观上要求有地方财政的扶植。以发达国家为例，德国柏林政府对公交企业的财政补贴占运营成本的57％，法国巴黎占57.5％；美国华盛顿占66.1％。意大利罗马占74.5％；俄罗斯莫斯科占89％。日本一般新建公共交通设施时，中央财政资助50％-60％，地方政府资助25％。而从我国来看，在没有进行“民营化”的北京、青岛公交公司2007年亏损额分别达到了13亿与1.1亿，几乎全靠政府财政补贴才得以运营。

但是地方政府在民营化以后对公交系统的支持大大减少，甚至完全放任。在民营化后的公交公司虽然通过各种手段提高了收入，但是要求没有足够财政补贴作为支持的公交实现盈利十分困难。

2，企业经营失效

将公交系统民营化后，民营企业家无法很快地适应角色的转变。一些地区如四川广元等地的改革是将公交线路承包给个体户进行运营，但是与资金、技术等都比较雄厚的公交公司相比，个体经营者对于市场变化及各方面政策不敏感，又没有足够的资金作为保证，面对风险的能力显然要弱了很多，其线路的经营必然陷入困境。

民营公交公司对于管理方面技能与经验的欠缺也是重要的原因之一。有些承包公司对于各条线路以及司乘人员进行“放羊式管理”，只负责日常的车辆登记与资金管理，既没有对线路、市场进行研究与调整，也没有对公交车的具体运行情况进行监督，导致一些素质相对不高的司乘人员，为了赶时间、抢客源超速、违规行驶，引起交通混乱。

甚至有很多进入公交领域的民营企业本身就是由原来一些没有受到监管的中巴车主转变而来的，但是涉足城市公交领域后的原中巴车主在经营模式上没有作出相应的调整，资本运作相对随意，存在很大的投机性，为了提高利润私自改变线路的做法也让市民对民营化的公交存在诸多不满。

此外承包公司由于经营模式与自身条件的缺乏，在心理承受能力以及企业文化方面与原大型公交公司相比还有一定的差距。

以上几方面直接导致了企业的亏损与公共福利遭受严重损失。

3，公益性与经济性失衡

公交系统涉及到城市众多居民的日常出行，是一个关乎“民生”的大问题，因此其本身就带有公益性与公平性。而公交民营化则将公交系统纳入市场环境之下：而没有政府财政支持与监督的公交系统则必须完全通过自身力量在一个完全的市场中求得生存，那么不可避免地通过提高收入、降低成本等手段以求盈利，这又使其带有很强的经济性特点，公益性与经济性不可避免地出现了矛盾。而此时地方政府只通过保证车票不涨价来确保公交系统公平性的实现，却忽视了其经济性，迫使公交公司通过各种方式取得正常状态下市场所不能提供的额外收入。那么公交公司降低工人工资、改变路线、飞车拉客等行为的发生就不可避免。因此公益性与经济性矛盾的处理失衡是公交民营化改革受挫的根本原因。

三，解决方案

公交民营化诸多问题的产生是由政府、企业以及整个制度的不完善等多方面原因综合而成。要真正实现民营化的双赢，我们必须寻求治本为上、标本兼治的解决方案。我认为当下切实可行的解决办法有：

1，加强政府监督

地方政府对于公交系统应该加强监督与管理从而促进公交民营化后其服务质量等方面的改善与提高。建立健全责任追究制度，做到公交系统专人负责，对行动、结果全面负责，出了问题责任由专人承担，严厉打击为了盈利而私自改变线路或者其他违反规定的行为。如果公司运营正常，那么政府可以不主动干预公司经营。而如果有公司运转失灵或者影响到了公众的利益的情况出现，那么政府必须进行有效干预，甚至将原公司淘汰出局进行重新招标，从而保证公交系统职业化与稳定性。

2，加大政府扶持力度

公交系统企业化方式与其公益属性矛盾的中心就是公交公司无法盈利的问题。要解决这一问题，政府必须为公交公司提供一定的财政补贴，决不能借“民营化”之名将应对公交系统进行的财政支出挪做他用。但这并不意味着政府对于企业的所有亏损都进行全面弥补，而是要在调研公交系统在“国营”时期每年的收入与支出情况的基础之上确定给予财政补贴的额度，每年根据发展变化数据进行调整。

此外，政府还应对其进行“隐性补贴”，如土地补贴、交通信号、提供低息贷款等，尽量减少公交公司所负担的成本。

3，落实“公交优先”战略

众所周知，香港的公交系统是世界上最成功的，它不仅为市民提供了畅通便捷的服务，而且实现了盈利。其中一个重要原因就是香港在二十世纪六十年代就提出了“公交优先战略”。我国虽然也借鉴地提出了“公交优先”，但是目前看来地方政府对于这一战略的认识略显险隘，其政策制定与实施也不完善。而真正的“公交优先”并不仅仅是目前建公交专用车道以及实行公交优先通行制度，其中还包括城市规划、产业建设、基础建设、交通管理等各个方面，各地地方政府还应该加大在这些方面的投入，对于“黑出租”、“野的”等扰乱交通市场、对于公交事业形成冲击的不法行为，政府也应当采取相应的措施进行治理。真正将“公交优先”做到实处。

此外政府还应对新成立的公交公司进行技术、管理等方面的培训，从而使“国营”公交的经验得以继承，使公交民营化过程中少走弯路。

4，加强企业管理创新

政府对于企业的监管只是粗线条的管理，无法具体到公交企业的每个方面，这就需要企业对自身的管理更加细致，包括对工作人员进行规章教育及培训，建立、完善司乘人员考核制度等，同时在遵守公交系统部门规章及相关法律的前提下拓展收入渠道，如车厢广告、车站广告等，并提高车况。此外，企业对于公交线路的规划方面应该更加合理，为市民的出行提供便利，在保障公交公益属性得到发挥的同时达到盈利的目的。

5，完善公共交通规章制度

我国目前对于公共交通的法律规定、规章较少，公交系统行业内部规定也不完善。因此，我们应从法律角度确定公共交通相关制度与管理规定，做到有法可依，真正将公交系统的管理与运营纳入到法律轨道中，切实保护公交系统各相关主体的合法权益，对违反法律规定规章的现象严厉打击，维护公交系统的正常运行。

综上，公交作为一个与百姓生活密切相关的产业，只有落实科学发展观，政府与企业两方面同时加强对自身职责的理解并加强管理与创新以形成合理才能够使公交民营化成功，真正实现公共事业与企业盈利的双赢。