公共管理根本形式

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作为一个相对独立研究领域或学科,公共管理形成了等级主义、个人主义、平等主义等诸多公共管理范式,这些管理范式不只体现在过去不同的公共管理实践中,而且,在今天的公共管理中也在不断重现,通过比较三种典型管理模式,有助于我们厘清和认识现代公共管理的脉络,也为我国的公共管理改革提供借鉴。

一、三种典型公共管理方式综述

(一)等级主义

在公共管理发展的大部分历史中,等级主义的管理方式一直占统治地位。传统上认为等级主义起源于19世纪末,但中国关于等级主义的观念似乎要更早。等级主义具有强大生命力的管理理念主要表现在:

1.它是集权、政治权威的行政方式;古代中国儒家学派就是典型的中央集权的官僚体系,西方官房学派也强调国家主导型的经济发展,强调政府的积极管理。它们相信一个强有力的集权领导不仅有利于政令统一,便于统筹全局;而且指挥方便,命令容易贯彻执行。

2.组织内部层级结构明晰;组织内部机构与成员均按权力大小依次排列,其职位设计也遵循等级制原则,低级职位要接受上一级职位的控制和监督。

3.注重正式的规章制度;照章办事,即严格依照法律或制度规定的职责、权限、程序和标准办事,它要求人们服从的不是作为个人的管理者,而是作为一种非人格化的秩序和规范。

同时,为了保证公共官员依法和恰当地履行职责,等级主义主张公共管理人员职业化、科学化。

然而这种在公共管理历史上延续最长的管理方式也受到各种抨击,等级主义组织的弊端主要表现在以下两个方面:(1)等级分明的集权结构将政府组织划分为许多层级条块,跨组织层次之间的交流极其困难,体制、结构与运行机制的僵化;(2)表面上高度集权,实际上各地区、各部门往往自行其是,由于缺乏有效的约束,腐败的蔓延必将导致社会矛盾的激化。

(二)个人主义

公共管理信条中另一条庞大的支流是个人主义。在考虑公共管理的问题时,个人主义的倾向最早可以追溯到斯宾诺莎和孟德斯鸠,这种方法也出现在现代经济学家之父亚当·斯密的作品中。个人主义思想在如今成为当代公共管理信条中主流时尚,这不仅因为它与现时代的经济背景和政府价值取向相匹配,而且也是个人主义本身的魅力之所在。

1.个人主义重视提供公共服务的效率、效果和质量;譬如,倾向于政府中的小部门,而不是大部门,认为政府中的大型机构容易产生低效问题,其原因是远离受益者的群体,会使高层官员获得更大空间来扭曲组织行为。以及个人主义管理根据交易成本理论,认为政府应重视管理活动的产出和结果,应关心公共部门直接提供服务的效率和质量,应能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求做出富有成效的反应。

2.个人主义的核心是奖励和激励结构;在个人主义看来,物质性激励结构是公共管理设计的中心环节。根据亚当斯密的经济人的假设,提供公共服务的人一般都被认为是关注自我利益和机会主义的,经由市场这只看不见的手,个人的自利可以实现社会的利益。政府组织只要通过精心设计的制度和激励结构,可以改善组织中个人的绩效,以实现官僚努力程度最大化。

同时个人注意还强调在公共管理中引入竞争机制,以及强调公共管理需要遵循透明、公开的原则。

个人主义的公共管理在西方各国日趋流行的同时,也遭受到许多批评和指责,主要有以下几方面:(1)强调通过公共服务私人提供方式引入竞争机制,无视公营部门与私营部门的根本差别,盲目采用私营部门的管理方法,但两者在根本目标上并不相同。(2)个人主义用经济学的眼光看待公共服务的供给,把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系,实际上是把前者简单化。(3)强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估,但政府的许多服务项目,其产出、成本以及绩效都是难以量化的,因而也就难以准确测量和评估。

以及个人注意强调公营部门私有化、目标管理、绩效管理也遭到各种批评指责,但尽管如此,在西方公共行政领域已成为一种不可逆转的时代潮流。

(三)平等主义

平等主义既反对市场又反对官僚制,是以“团体主义”为合作行为的起点或核心组织原则,采取的形式是激进式分权的自治单位。毋庸置疑,平等主义所提倡的团体自我管理、相互控制和面对面责任的最大化等要素对于现代的公共管理具有一定的积极意义:(1)倾向于建立一种领导权,通过限制任期、轮流任职、对高层人员实行选举和撤职制度、使官员承担组织工作的方式受到控制以避免权力滥用;(2)在一个成员高参与和团体弱管理的结构中,通过参与式民主、激进分权和非正式团体的批评及其对个体的影响,来控制大型的失误和破坏性的权力游戏,从而达到集体的规范。

毫无疑问,平等主义作为公共管理的方法仍然有局限:首先,逃避责任是平等主义自始至终都存在着弊病,团体成员都会争相躲避最不受欢迎的任务,其结果是重要的任务无法完成,同时也无法监督和保证工作的质量。其次,平等主义决策无休止的面对面商谈,需要大量的时间和精力,容易导致议而不决,这种耗时、低效又不计成本的做法受到较多抨击。

二、公共管理方式之借鉴

我国政府如何运用适当的方法管理公共事务,实现公共行政管理的现代化,是有必要进行深入的研究和探索。本文认为,以个人主义为主导范式的西方国家新公共管理改革的理论与实践,显然可以为我国的公共行政管理改革提供一定的借鉴作用。

1.新公共管理把一些科学的企业管理方法,如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域,对提高政府工作效率是有促进作用的。

2.新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域,打破了政府独家提供公共服务的垄断地位。我国行政改革可以借鉴这种做法,在加强对提供公共服务的宏观管制的同时,将竞争机制引入公共服务领域,在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。

3.新公共管理从注重遵守既定的法律和规章制度,向注重实际工作绩效,注重提供优质服务的方向发展。我国也应在制定法律法规和管理制度时,同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处。

4.新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响。这一点给我们的启发是,行政管理体制改革也需要与政治体制改革的其他方面结合起来进行。

值得指出的是,我国政府在借鉴西方新公共管理思想的某些有价值的见解和做法的同时,也要注意结合本国的国情。对于西方新公共管理的基本思想,只能从实际出发,有选择地借鉴和吸收,而不能全盘照搬。