新公共管理概念对国内公共管理的启发

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【摘要】：上世纪80年代兴起的新公共管理理论开创了公共管理的新视角，该理论所倡导的管理主体多元化，把私营企业的管理方法引入公共部门，在公共部门引入竞争机制等新观点对于我国公共管理有诸多借鉴意义。文章通过总结新公共管理理论，结合我国公共管理实际，提出新公共管理理论对我国公共管理的一起启示。

【关键词】：新公共管理理论；公共管理；第三部门

一、新公共管理理论的内涵

上世纪80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大的政府改革运动--新公共管理运动。这场运动对西方公共管理尤其是政府管理产生了重大影响。与传统的行政管理理论不同，新公共管理思想不强调集权、加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高公共服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向，重新调整国家、社会、市场三者的关系。而关键也是最具有质感的口号是用企业家精神的政府来代替受同志结构羁绊的官僚政府，以企业家精神的政府腿功服务提供者之间的竞争。

根据西方行政学者们的论述，新公共管理理论的新公共管理理论提倡以下主要观点：

第一，区分"掌舵"与"划桨"职能，实现管理主体多元化。新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只是起到掌舵的作用而不是划桨的作用。这样可以形成小规模、成本低的有限政府。在公共管理事务中，除政府外，还有应有非政府组织、非盈利驻足、社区组织、公民自治组织等第三部门和私营机构。政府应该是多元管理主体的组织者、协调者，是多元管理主体的核心。

第二，政府应以顾客为导向。新公共管理提出顾客导向，要求政府在管理中把公民当作顾客，以顾客为中心，通过各种具体措施给公民提供"用脚投票"自由选择服务机构的机会，并定期广泛征求公民对公共服务的满意程度。政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的"企业家"，公民则是其"顾客"，政府根据顾客的需求向顾客提供服务。

第三，政府应广泛采用私营部门成功的管理方法。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理理论强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。通过采用私营部门的成功管理方法来提高政府工作效率，为公民、组织及社会提供更好的服务。

第四，在公共管理中引入竞争机制。新公共管理理论认为政府没有效率的主要原因在于政府独家提供公共服务，缺乏竞争机制。因此它主张用市场的力量来改造政府，让更多的私营部门参与与公共服务的供给。进而在公共部门与私营部门之间，公共部门机构之间展开竞争，以降低成本、提高服务水平和政府的工作效率。

第五，政府职能的调整和优化。传统公共行政模式下，政府职能不断扩张导致了政府面临机构臃肿、职能膨胀等困境。新公共管理对此作了反思，认为政府必须明确自身职能并调整和优化自身职能。即首先解决应该管什么不应该管什么的问题。

二、我国公共管理理念的实质

公共管理区别于我们通常所说的行政管理。行政管理即可以等同于政府进行管理，而公共管理则是指那些（追求）不以赢利为目的，旨在有效地增进与公平的分配社会公共利益的调控活动。陈庆云教授和他课题组的《公共管理理论研究：概念、视角与模式》一文中对其界定为：公共管理是由政府、非政府公共组织和民众组织组成的管理体系，共同管理社会公共事务的活动。他们认为，从政府、非政府公共组织和民众这三大主体间关系以及主体所承担的角色、作用看，可以把公共管理分为以政府为本位，民众和非政府公共组织依附于政府的三种政府管理模式。由此可见，公共管理的主体区别于行政管理主体唯一性。公共管理的主体通常由政府和第三部门组成。第三部门是市场经济发展背景下的产物，是指独立于第一部门（政府组织）和第二部门（市场组织）之外的、不以营利为目的的，向社会提供服务的志愿性很强的组织。这种组织既不是政府也不是企业的代言人，但他又不能脱离政府的方针政策而独立行为，也不能同企业一样以营利为目的而行为。

在我国，第三部门刚刚开始发育，无论是数量还是质量都难以与第一部门和第二部门相比。政府一直是社会公共事务管理的主角，广泛地介入社会各类公共事务的管理，在其中起着主导性作用。随着我国改革开放的推进，社会主义市场经济体制的建立，政府不断进行改革以规范自身管理，提高行政效率，实现公共行政管理的现代化。自改革开放以来，我国第三部门迅速发展，但相对第一部门和第二部门的成熟发展，第三部门发展仍相对滞后。第三部门在公共事务管理中所占地位，发挥的作用仍旧十分有限。

三、借鉴新公共管理理论，运用于我国公共管理实践

党的十七大的胜利召开，国务院最新颁布的对于政府机构改革的有关政策都指导我们，在公共管理领域，需要吸引更多的力量参与到国家、社会管理的主体中。新公共管理理论在这方面对我国的发展正好起到积极的借鉴作用。我们可以运用新公共管理理论，立足自身国情，结合实际，创造性地探索和实践我国公共管理活动。

第一，规范政府职能，建立"有限政府"、"服务政府"

新公共管理理论强调政府职能的调整和优化，对我国的公共管理有启示意义。我国原有的行政管理模式基本上是计划经济的管理模式，政府是"全能政府"。在这种行政模式下，政府职能渗透到社会的各个角落，政府对社会和公民进行着无所不及的控制。但随着社会的发展，我国市场经济体制的建立，政府无所不及的管理遇到许多新问题，政府出现"越位"、"错位"、"缺位"状况。

规范政府职能，关键就是要界定政府的角色和职能，来处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会、政府与公民个人之间的关系。主席曾指出："在社会主义市场经济的条件下，政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务"。可见，政府并非无所不能的"全能政府"，而应为有所为、有所不为的"有限政府"。一方面，政府应避免"越位"、"错位"。对于不该由政府管的事务完全放手，交由市场组织和第三部门。另一方面，政府应积极做好"补位"。对于私人物品和公共物品中没有人管的事务做好补位。努力使政府从"管制型"政府转向"服务型"政府。

第二，大力培育第三部门，打破公共物品供给垄断局面

新公共管理理论主张公共管理主体的多元化。现代政府管理的一个重要特征就是治理结构主体的多元化。随着社会的不断发展，政府无法包揽所有公共事务，某些公共事务需要非政府组织的非营利组织承担。在市场体制中，除了"政府失灵"即通常所指的政府杂提供私人物品上的功能失灵，人们又提出了"第二种市场失灵"和"第二种政府失灵"。所谓第二种市场失灵指的是：市场不经在提供公共物品上存在着失灵，在提供私人物品时，市场也有一些功能缺陷。例如，由于市场经济条件下的信息不对称，消费者无法有效地识别商品品质，于是，消费者权益保护就成了仅靠市场交换不能解决的一个问题，需要"消费者协会"这类组织存在。另一方面，政府不仅在从事竞争性私人物品的生产中存在着失灵，在公共事务方面，政府也有失灵之处。例如，民主政府的社会政策往往是一种"多数取向"，他们往往体现大多数选民的利益，而不能很好的满足社会中那些诺是群体以及其它特殊群体的需要。

而相第三部门与政府相比，首先，第三部门具有更贴近基层的优势，它有明确的服务对象，提高了解决问题的效率。其次，第三部门比起市场机制具有维护社会公平的优势，它有鲜明的非营利、服务特性，有效维护社会公平。第三，第三部门在间接的宏观调控者即政府与市场中的自由竞争者即企业之间，进行沟通、承上启下，起到了政府功能的放大作用。显然，第三部门在公共事务管理和公共物品提供过程中发挥着政府和市场不可替代的作用。

第三，引入管理新方法，提高公共部门行政效率

私营部门一些先进的管理方法确实能够改进公共部门的管理，提高公共管理的效率，这已为西方新公共管理运动的实践所证明。因此，我国的公共管理工作中也要积极引入一些管理的新方法和好方法，以提高公共部门的行政效率。如企业管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，讲求投入和产出，讲求成本核算等精神，把这些管理的新方法和有效手段引入公共管理中，可以提高政府管理人员的责任感，同时还可以科学地衡量管理热暖的工作业绩。除此，为了提高效率，政府管理人员应该树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共物品，提供更好的服务。

第四，强化服务意识，树立"以人为本"理念

新公共管理主张以顾客为导向，提高服务质量。而我国过去计划经济时代的管制型政府通常强化了政府管理职能，而弱化了政府服务职能。现代社会，政府应转变管理理念，强化服务意识，以社会和公民的满意程度为价值取向和评价标准。政府更多功能在于为社会和公民提供服务，而非限制社会和公民的行为。政府作为提供公共产品的"企业"，应遵照市场的规律，以购买公共产品的"顾客"的需求作为行动指南。

人本精神是公共管理的灵魂。归根到底，公共管理主体的落点是人，只有在充分尊重人，并且满足人的各项合理需求的前提下，才能激发人的积极性去从事公共管理活动。只有在坚持人本精神的前提下，体现公共管理的人文关怀，才能从根本上避免公共管理可能出现的本末倒置，防止公民各种合法权利受到各种理由的侵犯。

第五，加强法制建设，健全相关法律制度

新公共管理注重遵守既定的法律和规章制度。我国目前尚处于法制不健全，制度供给不足的阶段，因此，健全法制，完善规章制度仍将是今后一个时期我国行政改革的一项重要任务。我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一整套行政法规和人事法规，并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。

当然，我们必须看到制度毕竟是手段，它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此，在制定法律法规和管理制度时，应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落实到实处。如果有法不依，执法不严，有令不行，有禁不止的现象得不到有效的控制，即使法律法规和管理制度再完善，依法行政也是一句空话。同时，政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。