小议自来水行业改革的新取向

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摘要:中国加入WTO后,民营化已经成为中国自来水行业改革的新取向。公共选择理论和新公共管理理论、政府规制和政府再造理论的不断发展和完善为自来水行业民营化改革提供了理论基础,而现行自来水行业存在的主要弊端、民营化改革的优势和法律法规的不断完善,不仅使民营化改革已经成为一种必然趋势,更加快了自来水行业的民营化进程。

关键词:自来水行业民营化政府改革

中国自来水行业作为公用事业,一直以来被称作经济体制改革尚未触及的最后一个自然垄断领域,是市场经济的“边疆”。近几年来,随着改革的不断深入,市场制度和民营部门开始不断进入从前被国有部门垄断的一个个领域。从2001年底中国加入WTO之后开始,国家相继出台了多项推动自来水等公用事业行业市场化、民营化政策,中国开始了自来水行业民营化的进程。特别是党的十六届三中全会进一步提出“要大力发展和积极引导非公有制经济”、“放宽市场准入、允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”,更加快了中国自来水行业民营化的进程。可以说当前以特许经营模式为主的自来水行业民营化和市场化改革正在逐步展开。

1相关概念的界定

经济学基本理论认为,公用事业(pubicutilities)是指邮政、电信、供电、供水、供热和公共交通等为公众提供产品、服务或由公众使用的业务或行业。其中,自来水行业是典型的公用事业行业,它是和人们生产和生活密切相关的基础性产业,其业务主要包括自来水的生产和供应、排水和污水处理等,这些业务形成了一个相对封闭的产业链。自来水行业属于自然垄断性行业,与一般竞争性行业相比,具有不可替代性、消费上的兼容性、地域性、公益性、规模性等基本特征。

自来水行业民营化,广义上可以界定为自来水行业“更多依靠民间机构、更少依赖政府来满足公众的需求。”民营化主要是针对自来水行业只能由国家来生产和经营的传统观念,强调民间资本也应该可以进入该领域,将国有公营的自来水行业的所有权或经营权转移到民间,在公用事业领域引入真正的市场机制。

要正确理解民营化的概念,还必须搞清楚非国有化、市场化、产业化等几个基本概念。非国有化主要是为了避免政治上的麻烦,不直接使用“私有化”这个概念。自来水行业的产品和服务本应由政府来提供,即使将部分所有权或经营权转移到民间由民间直接经营,政府还要有重要的监管责任,因此,叫非国有化,而叫私有化显然是不恰当的。市场化主要针对以往自来水行业的产品和服务完全靠国家计划统一安排和提供,转向强调通过市场竞争的方式,提供产品和服务、提高服务水平和生产效率。而产业化主要是针对自来水行业的产品和服务价格机制僵硬,政府、企业、消费者之间缺乏互动机制,强调购买、交易、成本、投入产出等观念。民营化、非国有化、市场化、产业化等概念虽然不同,但其实质却可以简单地概括为“政府引导、社会参与、市场运作”。

自来水行业民营化只是世界各国民营化进程中的一部分,之所以对自来水行业民营化给予特殊关注,是由自来水行业本身的特点决定的。一是自来水行业是民众所必须,特别是水质好坏关系民众健康,需要审慎对待二是作为计划经济的最后领地,自来水行业民营化改革相对于其他领域的改革相对滞后三是人们在讨论民营化时总是小心翼翼的,讨论的民营化含义也是狭义的,主要是指将国有公营的自来水行业的所有权或者经营权全部或者部分地向民间转移,从而引入市场机制四是民营化改革所需要的法律制度保障方面的改革才刚刚起步,在民营化改革过程中显得依据不足。可见,民营化改革是自来水行业改革的必然趋势,需要我们积极探索改革的有益方式,并给予特别关注。

2公用事业民营化改革的理论基础

自来水行业等公用事业民营化的理论基础是由米尔顿·弗里德曼奠定的,他的《资本主义与自由》、《自由选择》两本捍卫自由市场的力作,为自来水行业民营化改革提供了强有力的理论支撑?世纪七八十年代以来,彼得·德鲁克、萨瓦斯(美国“民营化”大师,公用事业民营化理论的直接倡导者和先驱)、普尔、斯潘等人的研究和著作,都对自来水行业民营化改革起到了推动作用。

2.1自来水行业既具备生产阶段引入竞争所需要的条件,又具备供给阶段进行垄断经营的基础,这为民营化提供了可能。

不可否认,作为特殊的自然垄断产业,自来水行业具有独特的契约问题——因巨额专用投资产生的沉淀成本削弱了市场竞争的功效。但自来水行业提供的商品或者服务所具有的排他性、消费公平性、生产环节可分性以及现代人民生活必需性,使其与一般商品的生产与消费、供给与需求完全相同。这说明,自来水行业具备引入民间资本和市场竞争的必要条件:一方面,自来水行业提供的产品和服务可以定价,经企业按照商业原则和实际需求作出生产或消费的决策和选择,只要预期可以获利,企业(包括民营企业)就可以生产和提供自来水产品和服务另一方面,低廉的价格、良好的服务是消费者的永恒追求,一般消费者都会选择资质较好、价格低廉、服务满意的企业,自来水行业也不例外。但需要强调一点,政府允许自来水行业民营化,决不意味着政府在此方面责任的让渡。由于自来水行业依靠固定的管线网络提供产品和服务,加之自来水与百姓生活密切,政府必须对自来水的生产和供给进行有效的监管,以避免民营化后给社会经济以及人民生活带来负面影响。

2.2公共选择理论和新公共管理理论的不断发展是自来水行业民营化改革的直接理论来源。

公共选择理论和新公共管理理论是当代公共行政管理改革的主导理论。公共选择理论(publicchoice)揭示了与市场选择相对的公共领域的选择问题,并试图从政府与社会的互动关系中寻求公共产品生产问题的答案。该理论认为,没有任何理由可以证明自来水行业提供的产品和服务必须由政府和机构来提供,政府应尽量不直接干预企业的微观经济活动,而应该更多地发挥市场机制的调节作用。也只有这样,才能解决市场失灵和政府失灵的问题。总之,“公共选择运动指出了官僚组织的某些问题,提出了一种可供选择的方法,它为公共部门退出某些生活领域提供了理论依据。”

新公共管理理论是20世纪70年代末西方经济学界兴起的一个新的研究领域,它为自来水行业民营化改革提供了又一理论支持。该理论最显著的特征是将市场机制引入政治领域。该理论认为,公共部门和私人部门之间的管理不存在实质性的差异,主张将市场机制引入政府内部,并将在私人部门被证明行之有效的成功经验引入政府部门,提高政府部门的管理绩效和水平。该理论主张应打破由公共部门垄断公共产品和服务的局面,让更多的民营部门参与公共产品和服务供给,从而提高公共产品的质量和效率。正如萨瓦斯所说:“它是一系列创造性改革的通用标签,其最显著的特征就是将市场机制引入政治领域。民营化显然属于新公共管理理论的主流,体现了新公共管理理论的所有特征。从这个意义上说,民营化就是新公共管理理论。”

2.3政府规制、政府再造等政府改革基本理论的不断发展和完善为城市公用事业民营化改革提供了直接理论依据。

现代政府改革理论最具有代表性的就是政府规制理论和政府再造理论。其中,现代政府规制理论主张政府应该不断放松规制,在自来水行业将大量的经营性职能以承包合同、特许经营等方式外包给私人企业,在其生产和经营过程中不断引入市场机制,管理方式也由直接管理转向间接管理。而政府再造理论则主张在政府管理中引入市场导向的价值观,以为公民提供优质的服务为目标。其典型代表,一是奥斯本·盖布勒提出的企业化政府模式,核心是把市场机制引入政府管理,可以说是用市场机制重塑政府形象的典范二是彼得斯提出的未来政府的几种战略构想和模式,即市场化政府、参与式政府、弹性化政府,这几种未来的政府模式的核心要素都是降低政府,尤其是职业公务员在社会中的作用三是第三部门理论主张由不以盈利为目的的民间组织承担公益性的社会服务职能,建立位于政府和私人之间的非政府组织四是公私伙伴关系理论,主张将政府与私人的管理与被管理关系转变为平等的合作伙伴关系。可见,这些政府改革的基本理论的实质与民营化的实质是一致的,即政府引导、社会参与、市场运作。

3城市公用事业民营化改革的现实要求

自新中国成立以来,我国一直把自来水行业视为公益性事业,与长期以来的低工资政策相适应,自来水行业一直采取的是“多亏多补、少亏少补、不亏不补”的低价格、高财政补贴的机制,价格基本上不受供求关系和成本变动的影响。随之而来的绩效不佳现象也日渐显现,如生产效率低下、产品和服务质量低下、资本投入不足、管理方法落后等,一度使我国自来水行业的发展陷入举步维艰的境地。自来水行业民营化改革势在必行。这主要是由以下两个方面的因素所决定的,一是现行自来水行业存在的主要弊端二是民营化改革在吸纳投资、提高资本运营效率等方面表现出来的强大优势。

3.1现行自来水行业存在的主要弊端

第一,亏损经营,财政补贴沉重。目前,我国自来水行业普遍存在亏损运营的现象。其主要原因有自来水行业不合理的价格形成机制,原材料、燃料、劳务成本上升较快,经营管理不善,设备老化更新较慢等,加之自来水行业一般都具有一定的福利性和公益性特征,使得自来水行业自身的改革举步维艰。为了维持社会稳定,地方政府和财政无可奈何地背负起了补贴亏损的沉重包袱。据统计,2002—2005年,自来水行业实现的销售利润率均为-1%左右,全行业净资产收益率为-0.15%左右,有将近50%的企业亏损。另外,当前我国自来水行业投资融资主体单一,虽然近几年国家对自来水行业投资力度不断加大,但还是难以满足社会经济发展和改善人民生活的需要。对于自来水行业来说,资金不足仍然是最主要的问题,企业亏损状况得不到根本扭转,加之政府财政近几年投入不足,使得自来水行业经营更加困难,寻求新的投融资渠道是当务之急。

第二,自来水行业缺乏积极性、主动性、创造性,导致企业生产效率低下,服务质量差。自来水行业原则上属于自然垄断行业,其生产、经营、投资等重大企业活动和决策都必须由政府安排产品和服务的价格也完全由政府制定,企业没有任何的自主权经营者由代表政府意志的公用事业局委派和考核亏损也通过公用事业局获取财政补贴……也就是说,当前的自来水行业还笼罩着浓厚的计划经济色彩。其直接结果就是严重压抑了自来水企业和职工群众的积极性、主动性、创造性,服务质量较差。部分自来水企业只把满足最基本的供求作为经营目标,企业不敢也不愿多投入,不愿扩大经营规模,不愿进行技术创新,宁可让现有的生产设备闲置,从而导致企业生产效率低下。加之,政府介入、政府垄断、缺乏竞争、冗员过多以及缺乏责任机制、监督机制和激励机制,从而导致自来水行业担负了一些本不该担负的责任,导致生产效率低下、服务质量低劣。

3.2自来水行业民营化改革的优势

第一,吸纳社会闲置资金,拓宽自来水行业投融资渠道,减轻国家财政负担。在中国经济发展过程中,有两个明显的趋势:一是城镇化发展速度,预计到2030年我国将有50%的人口变成城镇人口二是建设小康社会,党的十六大明确提出,到2020年全面建设小康社会,这时的小康社会不仅是城镇的小康,更重要的是农村的小康,农村也将逐步建立和城镇一样的自来水基础设施。现有的自来水行业很难满足我国城镇化建设和小康社会建设不断加快的需要,这就需要不断加大自来水行业建设和投资的力度。从目前情况而言,单靠政府融资是远远不够的,应当充分利用民间存在的大量闲置资金,一方面拓宽了自来水行业的投融资渠道,解决了政府投入不足、资金紧张的问题另一方面也为广大的民间资本提供了发展机遇。自来水行业虽是自然垄断行业,利润不高,但市场广阔且收益稳定,风险比较低,民间资本可以进入且有利可图,发展前景比较广阔。九届人大一次会议上,宪法修正案把非国有经济成分当作社会主义经济的重要组成部分写进了宪法,这为民间资本参与自来水等公用事业提供了法律上的保障,而自来水等公用事业的改革又为民间资本的参与提供了现实的契机,这无疑极大地调动了民间资本参与自来水行业的积极性。

第二,民间资本的参与,可以提高企业的运营效率和服务质量。民营资本的参与,意味着在自来水行业引入了有效的竞争机制,彻底打破了“公共物品”的垄断性供给,彻底改变了政企不分的格局,使自来水行业的产权明晰化,特别是价格机制的引入、通过政府职能转换、风险的合理分配机制,可以有效保证投资运营效率的提高。同时,自来水行业民营化后能够为公民提供更好的服务。因为自来水行业民营化能增强自来水经营主体的竞争意识,对现有的自来水行业带来一种无形的压力,并迫使它们提高产品和服务的质量,改善服务态度,提高服务质量。特别是在构建小康社会的过程中,随着人们生活水平的不断提高,人们越来越追求高质量的服务,这也要求自来水行业改变其现有的服务状况,提高服务的质量和客户对企业的忠诚度。

4自来水行业民营化改革的法律依据

相关法律、法规、政策纷纷出台,为自来水行业民营化创造了条件。例如,2001年12月11日,国家计委发出了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》,指出要“逐步放宽投资领域。”“除国家有特殊规定的以外,凡是鼓励和允许外商投资进入的领域,均鼓励和允许民间投资进入鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式,参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。”2002年1月,国家计委发出《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》,指出要积极鼓励非国有经济在更广泛的领域参与服务业发展,放宽公用事业等行业的市场准入。国家计委在2002年3月4日公布新的《外商投资产业指导》中,原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次被列为对外开放领域,国家在城市公用事业及基础设施行业扩大开放政策逐步到位。中华人民共和国建设部2002年12月27日出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》要求,以促进市政公用行业发展为目的,加快推进市政公用行业市场化进程,引入竞争机制,建立政府特许经营制度,尽快形成与社会主义市场经济体制相适应的市政公用行业市场体系,推动全面建设小康社会。鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式,参与市政公用设施的建设,形成多元化的投资结构。以上这些政策、法律和法规的出台为自来水行业民营化改革打开了广阔通途,从此,自来水行业的民营化改革走上了有法可依的健康发展道路,在实践中也逐步形成了深圳模式、长沙模式、沈阳模式等民营化改革的具体方案,为自来水行业的民营化改革提供了丰富的实践经验。

总之,自来水行业民营化改革已经成为一种必然趋势。但我们也应该清楚地看到,自来水行业民营化改革又是一项系统的工程,是一个涉及面极广的需要更多的改革配套运行的复杂的动态系统工程,需要科学的指导,需要全社会的共同努力,需要政治、经济、社会、文化等方面的互动和相互促进,这就决定了我国自来水行业民营化改革是一个渐进和缓慢的过程,需要有计划有步骤的推进。