危机管理中的公共政策制定透析

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摘要：公共政策是国家公共权力运行的集中体现，是政府实施危机管理的重要途径。因此，如何运用有效的公共政策应对公共危机是政府提高危机管理能力的关键所在。近年来，伴随着各类突发危机的发生，政府的公共政策制定能力在实际磨练与总结中得到显著的提升，但还是面临一些难题与困境。基于此，以政府在青海玉树地震中表现出的公共政策制定能力为例证，对我国危机管理中公共政策制定的现状与出路进行探讨具有十分重要的现实意义。

关键词：危机管理公共政策玉树地震

近年来，各类突发性公共危机频繁发生。从03年的“SARS”到“禽流感”，再从2008年的“暴雪冰灾”到“5.12汶川大地震”，再到刚刚发生的“青海玉树地震”，无不触动着我们的神经。这些公共危机破坏了人民群众的正常生活，给公众的心理造成了严重影响。政府作为公共事务管理者，如何制定有效的公共政策，科学有效地进行危机管理，已直接影响着国家的稳定和发展。正如斯蒂尔曼所说，危机对于思想的影响相对来说是短暂的，它仅限于在相对小的制度变革上发生作用，如果抢救时期有周密的准备和明智的行政管理，我们可以将危机化解到最小程度[1]（p50）。总书记在党的十七大报告中要求：“完善突发事件应急管理机制。”而且，国务院自2005年以来每年都召开全国应急管理工作会议。可见，国家对应急管理的建设是相当重视的。

一、危机管理与公共政策制定

（一）危机与危机管理。

“危机”一词最初来源于希腊语，广泛应用于医学领域。18世纪末至19世纪初，危机一词才进入政治领域。它表明政府体制或政府所面临的紧急状态，是相对于政府的常规性决策环境的一种非常态的社会环境。学术界有人认为只有中国的汉字可以完满地表达出危机的内涵，即“危险和机遇”，是组织命运“转机与恶化的分水岭”，[2]（p3）尽管国内外学者对于危机管理的内涵五花八门。本文认为，危机管理领域的著名学者罗森塔尔（Rosenthal）的观点最具代表性。他认为“：危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在事件压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键性决策的事件。”[3]可见，危机是一种非常态的事件，是一种决策情势，是具有高度不明确性和需要采取迅速决策等不利情境的汇聚。

（二）公共政策。

公共政策是现代社会生活中使用非常广泛的概念之一。美国学者伍德罗·威尔逊（WoodrowWilson）认为，公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。[5]美籍加拿大学者戴维·伊斯顿（DavidEaston）用一句很经典的话阐释了公共政策的内涵，“政策是对全社会的价值做的权威性的分配”。托马斯·戴伊（ThomasR.Dye）认为，凡是政府决定做的或不做的事情都是公共政策。（本文采用我国著名政策科学专家陈振明教授的观点。他认为，公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。

二、从玉树地震分析公共政策制定现状。公共政策制定的现状

1“。统一集权”的公共政策体制。危机管理中的公共政策制定的实质是政府应对危机的一个动态博弈过程。危机的突发性、紧急性及其所造成的不确定前景，决定了危机管理中的公共政策制定是一种非程序决策，要求决策者在相当有限的时间里做出重大的决策和反应。这就需要将多层级、多部门的指挥机构与救援队伍进行“无缝链接”，确保政令畅通，避免“令出多门”，真正发挥出应急救援的整体效能。在此次玉树地震的抗震救灾过程中，国家迅速成立了国务院抗震救灾指挥部，成为开展应急救援管理工作的最高决策和协调指挥机构。统一集权的灾害应急决策体制是各种应急救援力量、物资等相互配合、协同一致，发挥其最大效能的保障。

2“。高效及时”的政策支持信息。危机公共政策的有效制定离不开信息的支撑。信息的获取是危机状态下，公共政策制定的难题，经常会出现信息部完全、不及时、不准确等问题。正如赫伯特·西蒙（HerbertSiomon）在其《行政行为》（1947）一书中“有限理性”模式所指出的那样：人类虽然企图以完全理性的方式来决策，但因知识及能力上的限制，其最多是以有限理性从事满意方案的选择而已。此次玉树地震应急救援中，在信息支撑方面，国家减灾中心、国家测绘局迅速行动，为抗震救灾提供准确、及时、科学的决策支撑信息。这为公共政策的制定提供了重要的保障与支持，对抗震救灾的顺利开展做出了突出贡献。

三、公共政策制定的出路

从上述分析可以看出，我国政府的公共政策制定能力在汶川地震后，的确得到了很大的加强。但由于时间、地理、情感、现实条件等方面的因素，我国政府在危机管理过程中的政策制定还存在着一定的问题。我们可以从以下方面提升政府在危机管理中的政策制定能力。

（一）建立专门的危机决策机构。

我国的公共危机指挥决策机构很多都是临时的，缺少能够发挥组织和协调作用的常设核心决策系统。像地震发生后，国家就会成立“抗震救灾委员会”，这种临时组建的决策指挥系统，由于组成人员及其所在部门间的封闭性、部门利益性、非优协调性以及危机预案的缺乏，往往造成决策成本提高和效率的下降，使政府在整个危机决策过程中处于相当被动的地位，严重缺乏预警能力。因此，根据我国的实际情况，应建立一个以国务院总理为核心的最高常设危机决策机构，以加强公共政策制定的预警与反应能力。

（二）提高应急决策库针对性。

这主要体现在应急公共政策对非传统、非常规突发事件的预警方面。政策制定者要具有强烈的信息意识和系统观念，在政策制定过程中重视决策系统的作用。此次玉树地震灾害是一类典型的非传统、非常规突发事件，具有特殊性：一是独特的自然地理条件。玉树地处海拔4000米的高原，气候寒冷；二是人文背景独特，玉树以藏族为主，藏族文化浓厚；三是极端恶劣、严酷的生态环境，高海拔、缺氧、低温，脆弱的生态环境是玉树地震救援及灾后重建面临的严峻挑战；四是次生灾害难料，玉树地震以防范水源污染和人畜疫情爆发为主。从玉树这几方面的独特性分析可以看出，它与汶川地震具有完全不同的环境与特征。因此，不能完全照搬汶川地震时的应急公共政策制定模式。应总结各类非常规、非传统突发事件应急管理工作中的经验教训，研究其客观规律和演化特征，建立针对性强的应急决策库，完善应急处置手段和方法，以不断提高突发事件应急公共政策的制定能力。

面对危机，公共政策制定者既不能谈“危”色变，也不能粗心大意小视危机。既要看到危机的杀伤力，从维护国家安全、社会稳定的角度高度重视危机，也要看到危机中潜伏着发展的机遇。尽管现阶段我国危机管理中公共政策的制定还存在一些问题，但随着社会成熟度的提高、科学技术的发展，政府危机管理的能力必然大幅提升，增强维持社会稳定的能力。

参考文献：

［1］［美］R·J·斯蒂尔曼。公共行政学［M］。北京：中国社会科学出版社，1989.

［2］菲克。危机管理［M］。韩应宁译。台北：经济与生活出版事业公司，1987.

［3］RosenthalUriel,CharlesMichaelT.,ed.CopingwithCrises:TheManagementofDisasters,RiotsandTerrorisn.Spring［M］。FieldCharlesC.Thamas,1989.

［4］［澳］罗伯特·希斯。危机管理［M］。王成，宋炳辉，金瑛译。北京：中信出版社，2001.

［5］伍启元。公共政策［M］。香港：商务图书馆，1989.