城市规划中的公众参与透析

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摘要:发达资本主义国家在20世纪60年代开始形成公众参与城市规划制度,现在已经形成比较完善的不可或缺的规划环节。然而,在我国公众参与城市规划还处于初级阶段,结合厦门PX事件浅析了目前我国公众参与存在的不足和产生的原因,并提出相关的建议。

关键词:公众参与;城市规划;夏门PX事件

1公众参与城市规划的相关理论

1.1公众参与城市规划的相关概念与本质

公众指的是政府为之服务的主体群众。公众参与城市规划,是指通过一定方法和程序让众多市民能够参加到那些与他们的生活环境息息相关的政策和规划的制定及决策过程中来,从而保证规划的公平、公正和公开,使规划能切实体现公众的利益要求,并确保规划工作能够成功实施,实质上是公众与项目主持方之间的一种双向交流。

1.2公众参与城市规划的意义

首先,公众参与城市规划是宪法赋予公民的基本权利。其次,公众参与可以协助政府履行好各项管理、服务职能,促进公共服务型政府的构建,这与我国提出的政府应从经济建设型政府转为公共服务型政府,从管理型政府转为市场服务型政府是不谋而合的。最后,公众参与有助于减少规划失误,增强规划的合理性。

2结合厦门PX事件分析我国公众参与城市规划的现状和不足

2.1厦门PX事件的概况

厦门这座被联合国评为最佳人居的城市,2007年5月成为了全国关注的焦点之一。厦门PX(又称对二甲苯,化工原料,属低毒物质,会对神经系统有刺激作用,但一般是短暂的,其毒性可能在燃烧不充分的时候产生)项目的选址位于距离厦门主城区仅7公里的海沧开发区,一旦投产,据说将给厦门带来高达800亿的工业产值。国家发改委于2006年7月核准通过了项目的申请报告。厦门大学中科院院士赵玉芬在2007年年初发现了该化工项目的存在,她意识到,作为危险化工原料的PX在距离主城区如此之近的海沧,如此大规模地生产,将会直接影响到厦门的生态环境。一旦发生极端事故,可能危及厦门本岛百万居民。最终,经过各方半年多时间的博弈,PX项目决定迁离厦门。

2.2我国公众参与城市规划的现状和不足

(1)公众参与城市规划的法律和制度不健全。

拥有一个严肃而权威的制度作保障,是确保公众能够真正参与城市规划的前提。目前我国公众参与的法治化不健全表现在三个方面:

①无法可依。

调查显示约有50%的规划师认为现阶段公众参与的最大障碍就是法律制度不健全,虽然我国已将公众参与列入法律范畴,但缺乏可供操作的程序性规范,对公众参与规划的对象、机构、内容、权利、义务等尚无明文规定,从而使公众参与城市规划的法律地位就很难保障。而相比国外,公众参与已作为一项法定的制度被确定和执行下来。

②有法不依。

我国对公众参与规划已有法律的规定,但是在实施过程中经常出现曲解法律条文或钻法律漏洞等现象,一方面是由于法律还需进一步完善,另一方面也是由于政府官员、执法人员为了地方或个人利益而至法律于不顾。这一点在厦门PX事件中就有所体现,海沧区的土地招拍挂存在严重的违规问题,在先有化工区规划以后,又引进了许多房地产项目和几所学校。

③违法不究。

要实现法律面人人平等就必须对权力的使用加大监督力度,对违法乱纪行为严肃查处,对因决策失误而造成的损失实行问责制,追究相关人员的责任,以维护法律的权威。

(2)参与主体的重视程度不够。

公众参与城市规划的主体主要有:政府官员和开发商、规划师、广大公众。首先政府官员的官本位思想比较严重。其次,规划师未发挥有效的协调作用,忽视了规划的公众参与,虽然大多数规划师认为应该将公众参与纳入法定程序,但是对实际操作上并不抱有太大信心。最后,公众大都抱着“多一事不如少一事”的观念,对与城市发展长远利益相关的公共设施、基础设施等的建设还未表现出足够的热情。

(3)参与的技术方法落后。

在城市规划方案形成的前期和后期反馈阶段,主要采用的是发放问卷及走访调查的方式来搜集信息,这样首先会造成收集的信息不全面,缺乏广泛性和代表性。其次,对回收的调查问卷和访问结果的处理分析工作又极为繁杂,难以形成有效的信息进入规划方案,且所获得信息仅限于选项答案,难以作进一步的分析挖掘。再者,调查问卷要经过设计、印制、发放、回收,系统分析等阶段,会造成调查成本的加大和调查效率的降低,在一定程度上加大了公众参与的障碍。

(4)规划各阶段中的参与程度不足。

一个规划项目从立案到最终实施要经过以下几个阶段:规划立项准备、初步草案准备、规划方案形成、初步成果完成、规划成果审查、规划成果完成、规划实施。在每一个阶段公众参与的方式和程度都有所不同,但是都表现出了一定的局限性,如规划师一般会在前期进行一些调研,在规划方案制定出来以后才向公众进行展示,让公众提意见,在方案的规划过程中也没有公众参与的内容,这就构成了事后参与。

3公众参与城市规划的建议和对策

3.1加强法律体系的建设

法律体系的不完善和滞后是制约我国公众参与规划的主要因素,所以必须加强法制建设,从法律上明确行政机关应承担的义务和公众拥有的权利,做到有法可依。同时加强民主监督机制,做到有法必依、执法必严,建议在城市规划部门、检查部门和法院设立城市规划监督检查小组,专门负责与城市规划相关的法律事务,监督的主体不仅仅局限于人大、政协和纪委,广大人民群众、居民委员会、非政府组织等都要参与进来,扩大监督的范围。

3.2发展公众参与的非政府组织

目前公众参与的组织主要是居委会,但居委会并不独立于政府,而是政府在基层的代表,但从国外公众参与的发展历史来看,一个独立于行政组织之外的、受法律保护和支持的非政府组织的存在是十分必要和重要的,它不代表任何个人或某利益集团,不会出现利益寻租。可以在各个社区成立“公众参与委员会”,赋予其决策、管理权限和法律上的支持,成员应由主管城市工作的政府官员、规划师和拥有不同年龄、职业背景的公众组成,其中公众应占绝大多数,委员会主要负责收集、整理公众意见和建议,提出可行方案,监督规划的编制和实施。

3.3深化参与意识,普及规划知识教育

规划知识贫乏以及文化水平的限制,直接制约了公众参与规划的广度和深度,所以,加强对规划知识的宣传和普及是当务之急。可以将规划知识纳入国民教育体系,使广大公众从小就树立起参与城市建设的意识;专业人员,如规划师、规划专业的大学生和政府官员走进社区,举办讲座或定期进行系统地规划知识培训等。

3.4改进公众参与的技术方法

引入先进技术手段全面推行公众参与,如可以利用先进的信息技术,如电子网络来拓宽参与者的广度,方便政务管理,提高公众参与的效率;其次,政府部门要大力推行电子政务,实行政务公开,通过网络平台将城市规划政策信息及时地在网站上,从而使公众可以方便、快捷地获得信息,同时也提高了政府的办事效率。

4结语

公众参与城市规划一方面体现了社会公平,另一方面也是经济发展和提高城市竞争力的需要,是民主与效率的统一。城市规划作为一项公众事业,需要各利益主体共同努力,使广大公众了解规划、支持规划、运用规划,不断提高参与规划的能力,促进社会的和谐进步。

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