城市轨道交通风险管理研究

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摘要：PPP项目是政府为提供公共产品或服务与私人部门包括商业银行、投资机构、民间资本及个人等进行合作，通过融资、运营和转移等安排形成的公私多方参与的“风险共担、利益共享”的联合体。PPP项目资金规模巨大、生产和运营周期长、覆盖面广，因此必须举更多社会之力来公共建设，并公共享受收益。PPP融资是项目的核心，融资模式多样且关系复杂，因此其中蕴含了大量的风险。城市轨道交通是城市发展的重要支撑，也是居民生活质量的重要保障，因此其PPP融资模式具有自身独特之处。本文分析了城市轨道交通项目的主要特点以及主要的融资模式，通过分析融资风险的主要类别和影响因素，进而探索风险管理的措施。

关键词：城市；轨道交通；PPP融资；风险管理

一、序言

公共产品和服务的供给在城市化和工业化进入成熟阶段后规模和质量都会迅速提升，因此政府面临着更加艰巨的资金和运营压力，而PPP模式能够将力量纳入进来：一方面，分担了政府的压力；另一方面，也将项目收益让更多的参与者获得。近年来我国很多公共领域行业对民营经济开放以及我国金融行业越发成熟，越烈越多的新增政府项目都倾向采用PPP模式。但是由于我国政府和私营机构在合作经验和能力方面的不足，以及部分急功近利的心态，导致PPP项目融资和运作隐藏着各种各样的高风险。本文将探讨的城市轨道交通建设是城市发展重要支撑，轨道交通PPP项目融资模式的风险管理也必须深刻理解该城市发展的规律，才能在融资和运营安排上尽可能降低或消除各方的不确定性。[1]

二、城市轨道交通项目的主要特点

城市轨道交通包括地铁系统、轻轨系统、有轨电车系统、城际快速轨道系统等。城市轨道交通具有运量大、全天候、污染少、节省空间且安全系数高等优势，属于面向未来的绿色交通设施，特别适合人口密集、地面空间有限的大中城市。我国城市化率还远未达到发达国家水平，在未来十年内全国范围内将进入核心城市大发展的巅峰期，城市轨道交通建设也将进入新的阶段。2016年国家发展改革委员会和交通运输部共同了2016-2018交通基础设施建设计划，其中将重点推进103个城市轨道交通项目的准备工作。目前，我国已有30多个城市已建成或正在建设、拟将建设的轨道交通设施，几乎覆盖了轨道交通的所有类型。城市轨道交通大规模建设符合我国国情，是城市及城市群发展的重要支撑力量。城市轨道交通项目与其他公共产品相比具有更高的要求和难度，包括规划设计的合理性和科学性、建设和服务的高标准、发展性和复杂性更强。[2]城市轨道交通的规划布局不仅需要考虑城市现有空间利用情况和地理条件，还需要根据城市整体和各片区空间和产业规划演进路径，以及城市经济社会发展的客观规律，对通勤流量和流向的变化规律进行严谨而具有前瞻性的分析。城市轨道交通一般通过PPP融资模式进行运作，融资类型和关系复杂多样，项目建成后现金流的预测与实际情况间的偏差应当处于合理可控范围内，才能保障债务偿还和收益分割能够有保障地进行。因此城市轨道交通在立项前必须经过多个专业领域的专家共同评估，应尽量避免政绩工程的现象。城市轨道交通项目与城市融为一体，与大规模城市居民及来往旅客朝夕相伴，因此在建设和运营的规格上比任何一种公共产品都要高很多。城市轨道交通不仅仅是为居民提供出行方便，还是一种每天都在体验的消费，因此它的运营不仅需要大量的专业设备、稳定的运行环境，还需要庞大专业化的运营团队。城市轨道交通是城市形象的重要因素，是吸引要素集聚的重要手段，高水平的运营服务，能够助力城市发展，从而扩大城市轨道交通项目的积极面。此外，随着城市的发展，城市人口、产业和格局都会发生剧烈变化，例如城市轨道交通的使用率会因为开发区的快速发展而快速提高，或者由于其他交通的调整而稀释流量。城市轨道交通的融资期限一般都超过10年，诸多不确定因素给融资和运营管理带来巨大挑战。因此城市轨道交通项目在PPP融资中需要合理安排各类融资的比重、关系以及后续偿还计划，同时对于各个参与主体应当进行严格考核或者加入保险机构进行风险分担。城市轨道交通项目无论是本身设计规划，融资和运营安排，还是项目合同条款，都应当具有前瞻性。[3]

三、城市轨道交通项目PPP融资模式

城市轨道交通PPP项目由政府发起和指导，并与特定的PPP项目管理公司签订项目合同。项目公司作为政府的全权，受到政府监督和指示，整体负责城市轨道交通项目的融资和履约。其中融资包括商业贷款或者政策性贷款，以及面向社会资本的融资协议，如通过债券、基金等方式吸引社会资金参与。履约合同包括工程建设合同、原料和服务的采购合同，还有后期的运营服务合同。融资协议都是政府与金融机构直接签署，并用于向与项目公司签订的项目合同支付相关的款项费用。项目贷款主要用于建设阶段的固定资产投资，贷款方通常为商业银行、政策性银行、多边金融机构以及非银行金融机构等。根据项目规模和周期，可以采用一两家或者多家机构组团的模式。根据我国银行业协会要求，单一项目或者单一客户融资额超过10亿元，原则上要求通过组团的方式进行融资。而融资规模超过30亿元的，则强制要求采用组团模式。由于贷款方多为国有控股或者实力较强的大型金融机构，因此项目贷款具有周期长、金额大、成本低以及流程简单的优势。面向社会的融资主要通过债券、基金和资产证券化的方式筹措。社会融资偿付以项目运营收入的现金流为主，也可以通过特许经营等方式转移收益。社会融资的各种工具的收益率和期限都应与项目的经营预测匹配，并在融资渠道中，公众个人融资部分应当给予优先偿付的合同条款保障。因为面向社会的融资安排涉及众多社会机构，如基金公司、担保公司、保险公司、普通企业及个人等，而且数量较多。诸多中小机构及个人之间错综复杂的资金关系，必须具备健全完善的法律和合同等依据，政府监管机构有责任对这些融资关系进行审查。[4]随着城市轨道交通项目建设数量和集中度日渐上升，PPP融资模式将会被更多的项目所采用，因而在项目的融资渠道中，社会融资的比重也会越来越大，也就是说项目的融资风险系数在不断提高。同时，城市间的竞争加剧，城市未来发展的不确定性提高，尤其是国家宏观政策变化能够引起城市间格局的剧烈震荡，因此从项目经营预期上也给融资预测带来更大的挑战。

四、城市轨道交通项目PPP融资模式的主要风险

城市轨道交通建设难度大、融资关系复杂，以及影响覆盖面广等特点都隐含着各种各样的风险，主要包括法规变化风险、决策审批延误风险、不可抗力风险、政府信用风险、经营风险和腐败风险。PPP融资模式涉及的法规众多，特别是在社会融资部分，可能会出现大量的新兴金融工具和融资关系。而PPP融资模式在我国的应用时间较短，我国的金融市场化和相关法规都不够成熟，因此在项目执行过程中出现法规的变化属于较大概率事件。法规的变更将直接导致某些融资协议无法按原计划执行，不能进行变更甚至取消。如果融资计划中法规敏感的融资比重较大，那么很有可能对项目执行带来致命影响。城市轨道交通项目与城市居民密切关联，因此需要引入集体决策制度，充分听取人民代表和各类专业机构的意见和建议。同时项目的复杂性也决定了该项目的最终执行，需要经过漫长而艰苦的决策程序。在城市发展变化较大的区域，延期将会给项目带来诸多意外，例如土地价格的上升、领导班子换届或者部分融资方的退出等。[5]不可抗力风险是指在项目建设和运营过程中，由于地震、天气以及意外事故等造成的损失。城市轨道交通项目的建设环境非常复杂，大多必须经过重要的交通枢纽、居民区和商业区，无论是地上施工还是地下开挖，都有可能会出现坍塌、沉陷等意外事故；洪涝等灾害不仅大大增加了施工的风险，也会增加排水的成本；在运行过程中出现的各种意外事故会影响经营现金流。政府信用风险在近几年来尤为突出，由于经济增速减缓以及投资拉动的乏力，政府已经累计了大量的债务。而城市轨道交通建设又必须与城市发展并行，属于民生工程，因此不可能因为政府债务而过度延期。采用PPP融资模式也是出于分担政府压力的考虑，但底线是政府有能力通过各种财政手段，保障项目的健康有序执行。政府作为融资的直接责任方，出现违约后产生的负面影响将十分重大。而经营风险和腐败风险对于东部发达城市而言相对较小，但中西部地区发生概率较大。中西部地区城市由于所处区域发展阶段较落后或者缓慢，很多项目因某些个人或团体的私利而上线，不符合城市发展的客观规律并且隐含着巨额的腐败成本。

五、城市轨道交通项目PPP融资风险管理

城市轨道交通项目PPP融资风险管理不仅仅是金融领域的课题，它涉及城市规划、区域经济、金融、财政、企业管理等多个专业领域。同时不同国家和城市的轨道交通项目差异较大，需要根据特定背景进行科学的分析研究，并通过量化分析模型进行演算，才能较为合理地评估和管理各类风险。第一，科学的项目建设和运营预测是融资安排的基准。政府部门、项目公司、专业团队以及其他各方参与者需要公共组建项目评估团队，结合各领域专业知识以及真实的材料数据，对城市轨道项目的建设成本、经营现金流、各类风险系数等进行量化模式评估，在特定控制条件下演算出高、中、低概率下的项目融资需求、资金消耗计划以及经营收益流量规律等。项目分析的任何一个部分都必须以实地考察或者真实的支撑材料为依据，切勿猜测或者主观臆断。第二，项目公司需要对所有融资参与方进行统一的风险承担评估。私人部门、政府部门、贷款机构及保险公司的风险承担能力直接影响融资结构以及融资工具的设计。政府部门作为债务方，必须有充足的财政安排以及应急措施，确保能够按计划向各债权方支付。而债权方承担风险的能力以及对违约调整的容忍度也影响政府偿债操作的空间，如果债权方接受当政府出现违约时能够通过其他方式进行债务处理，那么项目执行的空间会大很多。第三，融资结构和融资工具的设计必须与项目的建设计划和运营预测匹配。城市轨道交通项目建设周期长，运营现金流不确定性较大，因此在融资结构和融资工具设计上应当依据前期的项目评估慎重确定。如建设阶段的固定资产投资应当采用周期较长、成本较低的商业贷款或者政策性贷款覆盖，尽可能地延长投资回收期。而私人部门融资可以通过特许经营或者指定采购的方式进行，通过早中期的收益进行置换。另外，私人部门融资工具的设计不能进行过度的金融创新，尽量处于现有法规的覆盖范围内，从而降低法规变动带来的风险。第四，从提高经营现金流的角度看，城市轨道交通项目在规划和建设过程中都必须匹配流量拉动的相关工程，如打造产业集聚区或者大型娱乐空间等，通过提升项目沿线商业利用价值，为融资计划参与者提供更多利益交换的选择。以地铁项目为例，往往在地铁线路两端都是重要的流量汇聚点，包括已经成型的就业居住集中新区、空港或铁路枢纽、城市生态区等。城际轨道交通也是优势覆盖跨城流量较大的区域，如南京与马鞍山、滁州之间的城际轨道交通的支撑来源是由于江北新区的规划以及江宁区住宅和创业园区的向南扩张需求。第五，专业团队的本土化。从国际实践看，城市轨道交通的建设经验大多具有直接参考的价值，但在规划设计以及运营阶段，不同国家和城市之间差异巨大。我国在大型公共产品领域经常借鉴西方发达国家的成功经验，但有些时候会出现照本宣科的问题。我国城市发展的规律以及居民生活习惯具有鲜明的本地特色，因此无论在项目的规划设计、经营评估还是周边配套营造上，都应当以本土专业团队为主导，尤其是本地专业人士参与咨询服务。只有“知根知底”的专业团队担纲，再加上西方团队的支持才能真正客观和科学地对项目进行分析评估。目前来看，我国在土木工程、机械设备等领域都已经具备较深厚的人才和技术积累，但在区域经济、城市经济和产业经济领域的专业人才还较为缺乏。

六、结语

城市轨道交通项目的建设是城市规划的核心部分，PPP融资安排必须对城市经济社会发展的区域进行科学地分析，包括城市在国家发展中的定位、城市竞争力的发展趋势、城市内部各区域发展变化趋势等，而这些因素都将对城市轨道交通项目未来的现金流和收益率产生重要影响。因此城市规划和区域经济学领域的人才应作为城市轨道交通项目PPP融资风险管理团队中的重要成员，而不是仅仅就项目本身进行狭隘的分析管理。

作者:吕敏蓉 单位:湖南女子学院

参考文献：

[1]王海兵,汤启如,彭启发.城市轨道交通PPP融资模式的系统化方案设计研究[J].会计之友，2016（14）.

[2]王建波,赵佳,牛发阳.基于Choquet模糊积分的城市轨道交通PPP模式融资风险评价[J].青岛理工大学学报，2016（01）.

[3]胡寰.PPP融资模式在我国城市轨道交通建设中的应用与探讨[J].价值工程，2016（04）.

[4]杨莉姗.城市轨道交通运用PPP融资模式研究———基于杭州地铁一号线调查分析[J].现代经济信息，2015（19）.

[5]谢磊,王枢,董建军.PPP融资模式下城市轨道交通经济风险及规避对策[J].建筑经济，2008（10）.