电力行业投融资机制革新

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1当前我国电力行业投融资体制存在的问题分析

1．1电力行业体制改革的滞后

电力企业存在严重的政企不分现象。电力行政职能、行业职能和企业职能“三权分立”，国家电力公司不是完全意义上的企业，实际上依然具有相当强的行政职能，许多地方电力企业仍然依赖于政府。

政企不分使电力企业既无法行使投资主体的权利，也无须对投资的效果和风险负责。企业只关心是否能争取到项目的立项，获得更多的投资，对如何提高企业的整体实力，如何加强企业的市场竞争能力缺乏足够的认识。

许多电力企业产权不清晰。在集资办电政策下形成的项目，投贷不分、产权界定、收益的划分至今仍有纠纷。一些地方投资者对其出资项目，既要拥有产权分电分利，又要拥有债权收本收息。在一些电厂中，不同机组的投资者不同或投资比例不同，以至出现了“一厂多制”、“一期多制”的核算方式，存量资产与增量资产相互分割。

1．2融资渠道过于单一，资本金来源不足

我国电力行业主要依靠国家财政资金，而财政资金是有限的。在计划经济体制下，民间资本和外资都无法介入电力行业建设中，这就造成电力建设资金严重不足，严重阻碍了电力行业的发展。

进入“九五”期间，国家对新建项目实行资本金制度和项目法人责任制。资本金制度要求项目出资者必须用规定的资本金来源对电力项目注入资本金，资本金达不到20％比例的，就不能进行相关筹资和融资活动。电力项目投资大、建设期长、投资回收慢，一般投资者受投资能力和收益的限制，不愿进入这一领域。目前，网、省级电力公司资本金来源主要是企业提取的折旧、利润及部分利税返还、卖用电权资金、电建基金及国家开发银行提供的软贷款等。主要依靠现有电力企业的自有资金，无法对新建项目注入足够的资本金。

1．3融资渠道不够畅通，投融资行为不规范

当前的新建项目大都采取股东融资方式，因此投资者在资本金不足的压力下，必须筹措巨额建设资金。

现阶段投融资主体的融资渠道为：一是中央投资者的融资主渠道，主要是国家开发银行。1994－1995年开行已向中央电力企业提供2000亿元贷款，另外，也通过政府贷款，世行、亚行贷款等；二是地方投资者的融资渠道，一部分采用电建基金，另一部分通过地方商业银行，还有一部分通过政府贷款、世行、亚行贷款等；三是外资，其中大多采用海外银团联合贷款。

虽然各类投资者自有融资渠道，但就国内投资者说，融资渠道不够畅通，融资手段单一，融资缺口压力大。对于目前国际上流行的设备出口信贷、银团贷款、海外债券、股票、共同基金等，我国电力行业利用的规模还很小。

对国内商业银行、证券市场及闲散资金也没有采取有效的方式进行集中。同时，由于与投融资机制改革有关的配套改革措施还没有到位，以项目公司进行的融资迟迟不能推行。

1．4企业投资效益低下

企业投资未达合理回报率。根据有关部门资料显示，目前电力企业的资产收益率为4．22％，资本金利润率为6．22％，对外投资收益率为4．17％，收益率偏低。

新建项目还贷能力差。据统计，我国“八五”期间国有电力企业实际还贷能力只有应还贷款数的50％左右；1996年需还贷款为365亿元，实际还贷220亿元，还贷缺口为40％左右。

基建费用超过概算。由于投资计划、工程进度、承包合同及相关费用的控制等诸多方面的问题，基建费用的控制一直不是很理想，一般的电建项目完工后，超出计划20％~30％的现象时有发生。

1．5电力资本市场不完善

电力企业本身的积累远不能满足新建项目的资本金需求，必须依靠外部筹措外部资金，这就需要存在一个较为完善的资本市场。通过建立电力资本市场，将各种基金、保险公司、信托公司等众多金融中介机构积累起来的资金转化为电力建设的长期投资；同时在资本市场上发行股票和债券，并组建电力产业投资基金，可以为电力工业筹措大量建设资金。我国的电力资本市场尚处于起步阶段，电力工业在资本市场上筹措的资金还很有限。

1．6投资风险约束机制没有真正建立

电力工业的投资来源主要是中央政府和地方政府，但政府投资主体不明确，政企不分使得政府投资责任虚化，从属于政府的投资电力项目的国有企业无法行使投资主体的职责，也无须对投资的效果和风险负责。而目前的投资主体的多元化更多的是从属于项目决策体制的政府和部门投资“审批制”和审批权限的“分权化”，它不能从内在机制上形成投资风险约束。在这种条件下，实行项目法人负责制也难以达到良好的效果。

现行的上网电价模式，虽然保护了投资者的利益，降低了投资者的风险，提高了集资办电的积极性，但使投资者考虑较多的是如何筹到钱，而对投资方式、资金来源、资金结构、投资项目成本等方面考虑很少，只要能筹到资金，项目能上就行。不管项目投资成本多高，最后都能从上网电价中走出去，造成有的电厂还款期短，尤其是利用外资项目，难以促使境外投资者降低借贷资本的筹措成本。这种上网电价缺乏投资成本约束，难以形成投资风险约束机制。

2原因分析

2．1我国政府在改革中的定位不够准确

由于目前从计划经济体制向市场经济体制转变的改革不够彻底，我国现阶段实际处于两种体制并存的局面，政府的定位还不准，主要表现为：

（1）由于路径依赖，政府在很多投资领域还在充当唯一的投资者，导致这些领域缺乏市场经济因素，不按市场规律办事，资金利用率比较低，浪费比较严重。

（2）政府直接参与经济，既当裁判又当运动员。政府一方面是法律法规的制定者和执行者；另一方面又直接参与经济活动，势必会影响法律法规的权威性和执行效果，在竞争中难以体现公平、公正的原则，影响了市场机制的运行。

一般来说，国家具有双重目标，即一方面通过降低交易费用使社会总产出最大化，以增加全体人员的福利；另一方面确保统治集团垄断租金最大化。因此，政府行为受国家双重目标的约束，一是通过法律建设、制度建设、机构建设和设施建设等方式积极建立和保护有效率、低成本的市场秩序；二是政府直接参与经济，又有可能牺牲经济效率，难以保证社会利益最大化。

（3）我国现行的多级分权决策机制依然存在多方面的问题。一是分权导致中央决策无法得到彻底贯彻，中央对投融资的调控能力下降，对投融资的引导不力；二是地方政府为了自身政绩的需要，盲目上项目，导致大量重复建设，资源严重浪费；三是地方政府为了本地经济发展，采用行政手段和为企业提供担保等形式要求银行向企业发放贷款，严重扰乱了市场和金融秩序；四是投融资管理机构重叠，政出多门，政策之间不协调，甚至相互矛盾。

2．2企业主体缺位现象比较严重

所有者缺位问题是一直困扰我国电力企业改革的主要问题。由于改革不彻底和国有资产的特殊性，我国电力企业的产权一直不明晰，所有者一直不明确，无法建立起有效的责任制和相应的监督评估机制。由于企业的经营者并不是企业的所有者，因此往往只关注企业的社会影响力和自身利益，而忽视提高企业的竞争力和效益，导致大量资产闲置和浪费。同时，由于电力企业有国家担保，往往更容易从银行取得贷款，常常出现资金使用效率不高的现象。

3创新我国电力行业投融资体制的构想

3．1深化电力体制改革，理顺行业管理关系

要按照市场经济的要求，深化电力体制改革，促进电力企业体制创新、机制创新和管理创新，建立现代企业制度。打破垄断、引入竞争，建立和完善公平竞争、规范有序的电力市场运行机制和有效的政府监管体制，充分发挥市场配置资源的基础性作用，促进电力工业的持续健康发展。

实施“政企分开，省为实体”的行业管理体制的改革，将政企合一、垂直垄断经营管理的电力工业部改组为公司；建立统一开放、公平竞争的电力交易市场，推行厂网分开、竞价上网的改革；加快电力联网步伐，实现电力资源的优化配置；健全电力行业内部管理机制，增强企业面向市场的竞争能力。

3．2完善项目资本金制度，建立投资主体的风险约束机制

在投资领域实行资本金制度，主要目的是增进出资人的责任，是投资活动中建立责任约束机制的重要措施。通过落实项目责任人和自有资金，项目的规划、融资、还贷、资产的保值增值以及招标定标、建设实施、生产经营等行为才有了基本的依托和保障。

这个问题需考虑以下几个方面：一是项目资本金制度的建立。项目资本金制度是指项目出资者必须用规定的资本金来源，对所投资的项目注入资本金。目前，国电公司对电力行业的资本金比例要求是：除核电外其他至少要达到20％，新建项目要严格按此比例执行。项目资本金制度的具体要求就是实行资金自筹，风险自担；二是落实项目资本金制度，努力开辟融资渠道。

3．3组建一批龙头性的电力上市公司，使之成为电力项目融资的主体

通过组建一批龙头性的电力上市企业，可以在国内或国际股票市场融得所需的建设资金，改善企业的资本结构，为企业的持续、健康、快速发展打下基础。企业上市还有助于促使企业建立全新的激励、约束机制，提高透明度，使公司运作规范。

资本市场的发展不仅扩大了企业的融资渠道，而且为社会闲散资金转化为投资资金创造了条件。

3．4广开资金来源渠道，形成多元化的投资主体

电力建设资金来源渠道要实现多源化，应主要由依靠中央财政拨款，扩展到国内银行贷款、企业自有资金、民间资本、利用外资、风险资本、证券融资等等。

民间投资进入电力行业虽然已有些年头，但在电力行业全部投资中所占比重仍然不足，行业内国有经济所占比重明显高于全国平均水平，这主要是因为电力行业的高度垄断性。要进一步开放电力市场，采取各项措施鼓励和吸引民间投资积极参与电力建设与生产。

要不断改善国外投资者在发电领域的投资环境，促进外资项目参与公平的市场竞争。外资不仅拓展了融资渠道，分散了项目融资风险，还可以引入先进的项目管理经验。如采用国际通行的项目管理和国际采购方法，将有利于降低项目建设成本和加快建设进程。

利用电力行业显著的专业优势，凭借电力企业良好的市场信誉和明确的投资目标，有资信吸引市场上的中小投资者和闲散资金，从而丰富投资主体的构成，优化电力行业的资本结构。

3．5组建电力项目公司，实行项目法人制管理

组建电力项目公司，使之成为电力项目融资的载体。项目公司实行项目法人责任制，就是使项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值实行全过程负责。实行项目法人责任制的目的是为了明确投资的责任主体，法人不仅享有投资决策权，而且必须承担相应的投资风险责任。通过明确项目法人，规定自有资金的来源和最低比例，达到控制投资风险，促进企业降低成本规范经营的目的。

3．6发挥各种项目融资方式的优势，促进电力行业建设

项目融资是20世纪60年展起来的一种对投资者只有有限追索权或无限追索权的融资方式。它是指贷款人在最初考虑安排贷款时，先满足工程项目本身的开发、建设以及运营，以项目产生的现金流量及收益作为还款资金的来源，并将项目资产作为抵押担保物的融资方式。

目前我国常用在电力项目建设的项目融资方式有BOT（Build－Operate－Transfer建设经营移交）模式以及BOT的衍生方式：TOT（Transfer－Operation－Transfer移交经营移交）模式和TBT（Transfer－Operation－Transfer移交运营移交）模式。在我国基础设施项目建设中常用的其他一些融资方式如PFI（PrivateFinanceInitiative私人融资活动）模式、PPP（Public－Private－Partnership公私合作模式）和ABS（Asset－Backed－Securities以资产为支撑的证券化融资模式）等，都可以引入到电力项目建设中来。电力产业基金、电力信托等新型金融产品也可以成为电力项目融资的重要渠道。