论医改中卫生服务的档案管理

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1体制改革对文件与档案工作的影响

1．1文件的流转方式遇到困难

由于社区卫生服务中心下设的社区卫生服务站分散在各村、街道，特别是农村社区，有的社区卫生服务站地处偏僻，交通不便，增加了文件的传递和收集难度。传统的纸质文件传递形式和处理方式，使人力、物力成本增大，文件时效性也受到影响，档案的收集、归档方式及利用形式等也遇到诸多问题。

1．2档案的归属部门改变

改革前，中山市社区卫生服务机构各种所有制形式并存，因此导致机构的隶属关系也复杂多样，有的隶属镇医院，有的隶属镇政府，有的隶属村集体，有的由个人举办。改革后，全市的社区卫生服务机构全部由政府举办，这样机构所有制形式将要产生转移。无论何种所有制形式，都将转变为公有制，上级主管部门也将发生变动，隶属关系也随之变化，由此带来了档案归属问题的探究。主要表现在两个方面，一是档案归属哪个部门;二是在改革过程中产生的新文件档案的收集与管理问题。

1．3文件档案工作机构弱化

改革要求精简机构，使机构设置日趋扁平化，以前在机构设置上的“对口”设置不复存在，文件与档案工作机构弱化，不单独设立档案室，只在办公室下设文书和档案工作岗位。同时受人员编制限制，文书和档案管理人员缺乏，导致文件和档案管理工作具有很大的随机性。

1．4档案材料流失

改革过渡期各单位工作重点放在人事调整、绩效考核等方面，忽略了文件和档案工作，从而造成反映本单位发展轨迹的重要材料的流失和损坏，给今后单位编研及上级部门的编史带来困难。同时，文件档案处置费用没有与改革的其他费用同时列入财政预算，致使办公信息化建设滞后，部门间难以互联互通，出现信息“孤岛”，因此发生文件档案信息缺失、遗漏现象。

2改革中文件和档案管理工作对策

2．1运用通讯软件系统实现文件传输

伴随着信息化在国内的发展，近些年来，各企事业单位和政府机关利用互联网技术建立自动化办公系统来提高公文流转效率和质量。如果将这种信息化办公模式运用到基层医疗卫生机构，当然是最佳解决方案。但是由于社区卫生服务机构站点多、战线长，如果每个站都建立网页，将投入巨大的网络建设、维护费用和宽带租赁费。在当前政府投入不足的情况下，这种形式暂时难以推行。如何找到一种低成本高效率的信息收发系统?东风镇社区卫生服务中心运用了飞鸽传书系统来实现文件在局域网上的流转。飞鸽传书系统是一款基于TCP/IP协议、基于局域网广播消息模式的通讯软件，它无需接入Web网页，不需租用宽带，无需专门配置服务器，只需在网上免费下载一个安装包，然后简单地在社区卫生服务机构局域网内任意一台PC机上安装并运行FreeEIM即可。为了保证文件及时处理，可以结合政务短信服务平台，以手机短信方式将文件标题及简要说明告知联系人。收文人收到信息后，及时登录飞鸽系统，及时回复、处理文件，确保政令畅通。在信息化环境下，这是一种适合农村社区卫生服务机构的经济、安全、稳定的办公解决方案，它使文件和档案工作变得简单、轻松。从文件的形成方式看，电子文件可直接在计算机上完成起草，并通过内部网络完成审核等;从传递方式上看，可以同时群发所有社区卫生服务站点，流转速度明显提高;从归档方式上看，电子文本一经形成，可实时进行逻辑归档，为文档一体化提供了便利;从提供利用方式来看，由于软件具有保存历史消息记录功能，因此查阅时可以从网上直接调拨文件。

2．2建立文件与档案工作管理架构

医改后，社区卫生服务中心实行的是政府领导下的主任负责制，主任对社区卫生服务中心的行政、业务等实行全面管理。中心的组织架构由领导机构、职能机构、业务部门(社区卫生服务站)组成。文件档案工作涉及到单位的各个方面，需要协调各种问题，因此中心设一名副主任具体分管文件档案工作，这是加强档案文件工作领导的具体表现。由于受机构规模、人员编制、档案数量等诸多条件限制，一般不单独设立档案机构，文件和档案工作业务管理划归到中心办公室，配备专人负责文件档案工作。各社区卫生服务站配备一名兼职档案员，负责本站文件处理业务和档案的收集，以此形成由中心领导、中心档案员、卫生站档案员组成的档案工作管理体系。

2．3实行档案集中综合管理

社区卫生服务中心所辖十几个或数十个社区卫生服务站，结构分散。为了维护档案文件材料的完整、安全和规范性，文件档案实行集中统一、综合管理，即对全部档案实体实行集中或相对集中管理，将改革前后形成的各门类、各种载体的档案(除人事档案、居民健康档案、健康教育档案等)由社区卫生服务中心统一归档保存、分类整理和开发利用。综合管理能够较快理清档案工作脉络，有利于形成统一的档案信息利用中心［2］。与此同时，建立文件档案各项规章制度，严格贯彻执行国家档案法律法规，严防档案的损毁和流失。社区卫生服务中心档案工作业务上接受市档案局的指导，由其负责制定业务规范、标准、执法检查和业务培训教育工作。镇档案馆负责日常业务监督和协调。社区卫生服务中心档案机构负责属下社区卫生服务站的档案业务指导、督查工作。

2．4明确档案的归属和流向

档案是国有资产的重要组成部分，是今后工作、利用、查考的重要依据和凭证，是不可再生的重要资源。为了保证档案的安全，避免档案的流失，必须将档案处置工作与改革同步进行。依据《中华人民共和国档案法》和《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》，制定了单位档案处置办法，明确了改革中档案五个方面的归属和流向。基建档案、设备仪器档案随其实体转移。基建档案在处置上较复杂，原房产权属公立医院、镇政府、村集体的，不需要变更产权，档案直接移交社区卫生服务中心;原属个体的基建档案则在变更房产权、理清债务后归属社区卫生中心。科研、技术档案归属项目承担单位。如涉及双方合作的项目，由双方商定处理。文书档案、会计档案、照片档案、实物档案的划分以改革为界线。改革前的仍由原档案部门保管，改革后形成的由现单位保管。人事档案的归属界定明确。由于社区卫生服务中心不具备建立人事档案法定资格，因此，在编人员档案统一由镇组织部门保管。对于被分流、安置的职工档案，可到人力资源和社会劳动保障局所属业务部门，办理人事或委托保管。居民健康档案的处置。依据《卫生部关于规范城乡居民健康档案管理的指导意见》，基层医疗卫生机构因故发生变更时，应当将所建立的居民健康档案完整移交给承接延续其职能的机构管理，因此健康档案应移交给有承担建档功能的社区卫生服务机构［3］。

2．5积累和收集改革中产生的新文件

在改革过程中，将会形成许多具有永久保存价值的档案材料，如果发生流失，势必给机构带来直接影响。因此，必须认真做好文件材料的收集与管理。改革过程中文件材料的收集范围涵盖以下几项:(1)有关改革的政策文件、章程、实施方案等;(2)机构成立、法人任命材料;(3)有关改革的会议记录、纪要，人员入编、职工安置的记录材料和确定人员后的职工花名册;(4)资产清查评估材料、处置请求、批复;(5)原属私营的社区卫生服务机构其产权变更后有关权属证明的物证材料;(6)新建、改建、扩建、购买房产等建设项目从酝酿、决策到投入使用过程中所形成的全部文件材料;(7)收集红头文件时不可忽视白头文件的收集，如规章制度、可行性报告、财务预算表等，领导参加重要会议及学习活动带回来的文件材料，以及办公设施、医疗设备、药品、服装、耗材等的采购合同、协议、招投标材料等。

3思考和体会

基层医疗机构改革对文件档案工作有着深刻的影响。在推进改革过程中，要重视文件档案工作，力争使文件档案工作与改革同步进行，不断探索建立与医改相适应的文件档案新机制，从而促进改革工作顺利开展，同时使档案材料在今后的社区卫生服务各项职能活动中持续发挥积极作用，这是改革中档案工作者应尽的职责。

本文作者：范莲莹工作单位：中山市东凤镇社区卫生服务中心