档案执法与档案业务监督指导实践

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摘要：文章对有关档案执法与档案业务指导结合理论的提出，以及在实践过程中的演进，进行了总结与述评。

关键词：档案执法；业务指导；结合

自《档案法》颁布实施以来，档案行政管理工作就开始了档案执法与档案业务指导双线并行的时代。20多年来，在档案行政管理一线，一直存在着如何对待与运用档案执法与档案业务指导的不同看法与做法。其中，将档案执法与档案业务指导结合在一起的观点与做法颇受欢迎与推崇。笔者对此观点的提出演进过程及在档案行政管理工作实践中的运用进行了总结。

首先，提出这一观点的是佘东选在《档案管理》1995年第3期的《提高〈规定〉的执法力度》一文。他认为，加强执法队伍要从两个方面着手。其中一个是：“在符合条件的前提下，尽可能多地把那些热爱档案事业、原则性强、素质较高的业务指导人员充实到执法检查队伍中，克服档案执法与业务指导相脱离的‘两张皮’现象……”[1]从佘东选先生的表述看，将执法与业务指导紧密结合起来只是加强执法队伍建设的一个措施，具体方法就是将“业务指导人员充实到执法检查队伍中”。这种结合实质上是人员素质上的一种结合。这在档案执法工作刚刚起步的时候，应该说不失为一种好办法。

到1997年，将档案执法与档案业务指导结合的认识与实践有了新内容。非常有代表性的是黄世铭先生，他认为：“为了把档案执法监督贯穿于档案工作的全过程，档案行政管理部门要逐步改进和完善档案执法监督手段，具体做好五个结合，即执法监督与开展文书立卷相结合，执法监督与开展达标升级、目标管理考评相结合，定期执法检查与不定期工作检查相结合，执法监督与业务指导相结合，执法监督与重点查处相结合。”[2]这就将档案执法与档案业务指导结合从人员素质上的结合，扩大到与业务指导及多项属于档案业务指导范围的具体档案业务：文书立卷、达标升级、目标管理考评、工作检查等的结合。

黄世铭先生的这“五个结合”代表了当时及之后许多档案工作者的认识，同时，这种“结合”具有很好的实际操作性，因此，得到了许多同志，特别是从事档案业务指导工作同志的广泛认同。比如，张满飙、刘世杰、管先海三位同志在《执法监督与业务指导要双管齐下》（《中国档案》1997年第7期）一文中就写到：“将执法监督与业务指导合并进行，业务指导科也是执法监督科，让搞业务指导的人员负责执法监督，使他们既当‘档案业务指导员’，又当‘档案执法监督检查员’，从而把执法监督与业务指导有机结合在一起，政出一门，保证了指导与监督步调一致，使两者相互补充、相得益彰。改变了过去单一指导成效力度不够的被动局面，在平时业务指导工作中若发现违法现象，就及时依法认真查处。”持相同或相近观点的还有不少。仅在文章中，直接使用“将档案执法与档案业务指导结合”句子的就有许多。下表是其中部分有代表性的作者及文献。

仅从表中的22篇文献来看，就涉及14种不同的刊物。其中，12种是档案学期刊，而且，有一半是档案学核心期刊。时间跨度从1997年到2009年共13年。文献的类型涉及领导讲话、工作纪实、经验介绍、理论探讨和问题研究等。从地域上看，涉及河南、江苏、云南、湖南、黑龙江、山东、北京、辽宁、河北、湖北、福建等多个省市。从层次上看，涉及省、市、县各级档案行政管理机关。比如，江苏省委副秘书长、省档案局局长陆军在1999年全省档案局（馆）长会议上的讲话中，将“连云港市档案局将档案执法与业务指导工作相结合，通过采用《档案执法监督通知书》的形式，对违法行为及违法案件进行有效查处”，[3]作为强化执法监督，加大执法力度，依法管理档案事业的成果给予了肯定。李光泉同志在山东省2000年档案工作会议上的讲话中提到：“临沂、德州、济南、淄博、聊城、菏泽、潍坊、烟台等市推行了档案执法与业务指导相结合的执法责任制、执法年检制度、联合检查制度等。”[4]2002年，《中国档案》第8期更是以《山东档案工作的创新实践》为题，对山东省将“档案执法与业务指导相结合的做法”给予了肯定。

从实际操作层面上看，2000年以后，档案执法与业务指导的结合，开始从人员素质的结合、不同部门的结合、具体业务工作的结合向档案执法的不同环节与业务指导各个环节的全面结合演进。山东苍山县档案局的刘文非、卞鸿娟就认为：“把二者有机地结合起来，能推动档案事业的协调发展。一是坚持执法监督与业务指导相结合，一方面，在执法监督过程中，通过检查指导、业务传授、说服劝导等方式克服‘法不责众’的现象，能真正提高执法监督的效果。另一方面，业务指导要借助于法律的严肃性和威慑力，以执法监督为保障，消除个别基层单位对业务指导不主动、不配合的消极现象。二是坚持案件处罚与业务指导相结合。目前，在档案违法案件处罚中，出现了不处罚的多，处罚的少，从轻的多，从重的少的现象。因此，要采取‘打’‘拉’结合的方式。所谓‘打’，就是对档案违法案件，一经查实决不姑息迁就，决不心慈手软，冲破一切阻力，一查到底，以维护《档案法》的尊严。‘拉’就是在业务指导中发现违背业务规范事件的苗头和隐患，要及时给予纠正，拉入正道，以防范这些事件的继续演变，避免档案违法案件的发生，把违法事件消灭在萌芽状态。另外，对违法的单位和个人严肃处罚后，切忌一罚了之，要及时跟上指导，采取有效的补救措施，业务上帮一把，指导上拉一把，使其早日走出后进行列。”[5]再如，北京市平谷区档案局“为解决业务指导力量不足的问题，区档案局法制科在主管全区档案法制和宣传工作的同时，承担起区直115个立档单位的档案业务指导工作，并将档案执法与业务指导有机地结合起来”，[6]在工作中坚持：强化制度建设与业务建设相结合；法规知识与业务知识的宣传相结合；法规知识与业务知识培训相结合；执法检查与业务指导相结合。在执法检查与业务指导相结合中，“一是分工明确，法制宣传科在全面负责全区档案执法工作的同时，主管区直各单位的业务指导工作，指导科负责乡镇的业务指导，同时协助执法；二是日常执法与指导同时推进，将档案的法制要求和档案的管理、开发、利用等业务要求一并量化，制定出《基层档案工作考核细则》，在日常工作中，力求做到边执法、边指导，在执法中发现问题通过指导予以解决，在指导中要注重法制宣传，提高社会法制观念；三是联合执法与指导同时进行，重视全方位、多角度法制监督，如充分发挥档案执法联络员的作用，与他们经常沟通情况，在全区形成档案执法队伍的网络化体系等。充分发挥人大、政协的法制监督等。特别是年终执法大检查，我们把工作的着力点放在解决法制和业务工作中的重、难点问题上，取得了很好的效果”。[7]

由此可见，在基层已经有些单位，将档案执法与业务指导几乎完全混为一谈，淡化、模糊，甚至混淆了档案执法与业务指导的职能区别与适用范围。

而两篇在《中国档案》上发表的文章，则说明这种观点与做法，已经得到了这一对全国档案工作有指导作用杂志的部分编辑的认同。从这种结合的实际效果看，在市县两级确有成效。李惠铭、王桂兰就认为这种结合的效果有三：一是执法与业务“合力”增强，力量得以集中，减少了内耗，工作效率明显增强；内容更细，将执法内容融入业务指导之中，在业务指导的同时，便于发现问题，及时解决问题，有利于将违法现象消灭在萌芽状态；业务指导更有权威了，法制工作渗透到业务之中，有力地推进了业务建设，使业务工作有了新突破。二是减少程序。在业务指导时发现的问题能得到及时解决，简化了处理程序，同时，也防止法制和业务人员意见不一致而出现执法、指导“两张皮”的现象。三是促进指导人员学档案法，执法人员学业务。档案工作专业性很强，要求档案执法人员既要懂法，又要具备一定的档案专业技术知识。可以说，参与业务指导，掌握档案专业技术知识，提高解决问题的能力，是档案执法人员的“必修课”，反之，业务人员学执法也是如此。

就在大家，特别是基层档案工作者对这一方法推崇备至的同时，也有同志对此提出了质疑。2000年宋暖在《强化执法监督转化业务指导》一文中认为：“在《档案法》颁布后，尤其是明确了执法主体后，如果执法监督和业务指导继续‘政出一门’，档案行政管理部门将很难适应这种双重‘角色’的频繁变换，不仅不利于执法监督和业务指导的开展，还会影响到法律的威严和档案工作的法制化进程。”[8]2001年，邢涛先生在《县级档案行政执法中的问题与对策》一文中，就明确指出：“县级档案部门无专门法制工作机构，有的由业务指导科或其他科室。从机构名称看，亦名不符实，由业务指导部门履行行政执法职能，名不顺之，出师无名。”[9]2008年，《档案管理》上刊登的《档案执法监督与业务指导应当孰先孰后？》一文中，就有不少同志就“档案业务指导与档案执法人员穿插，档案执法与档案指导人员一身二任”的问题进行了辩论，提出了质疑与批评。认为档案业务指导与档案执法检查结合起来“这种做法从法治的角度考虑似乎存在一定的问题：我们知道，档案业务指导不具有强制性，对业务指导人员提出的意见听取与否的主动权在被指导单位，而档案执法检查则不同，它具有强制性和权威性，被检查单位对执法人员作出的执法决定必须服从。在这种情况下，如果档案执法与档案业务指导相结合，人员穿插，档案执法与档案业务指导人员一身二任，如何保证被指导单位是否听取指导意见的自主权？怎样消解档案行政管理部门指导服务的强制性？”[10]这种一度得到许多同志认同与推崇的方式，引起越来越多的质疑，受到越来越多的批评。

从档案执法与档案业务指导结合理论研究与实践来看，这种方法来自实践，有良好的可操作性，但其合法性值得商榷。有关两者关系的争论，是档案行政管理与档案法制化进步的表现，也反映出档案工作者法律知识的增加与法律意识的增强。在可以预期的未来，档案执法与档案业务指导的关系及其研究，一定会取得更加丰富的成果，为档案事业的发展提供更多新的方式、方法，推动档案依法行政工作的前进。