西部乡村财务管理工作探讨

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一、引言

乡村财务管理作为农村基层民主管理工作的一项基本内容，在维护农村社会和谐稳定和推动农村经济健康、可持续发展中具有积极作用，它关系到广大农牧民群众的切身利益与合法权益，也是当前我国社会主义新农村建设工作的重点。由于我国西部农村地域广大，经济发展相对落后，加之各级纪检和审计监督部门的监管工作在这里也处于薄弱环节，乡村财务管理存在制度不健全、管理不规范、监管不到位等问题，这一方面导致资金使用效率的低下，另一方面也极易诱发各种贪污腐败，成为影响当前农村干群关系、制约农村社会经济和谐、可持续发展的瓶颈。深入研究农村财务管理工作，抓住其薄弱环节，找准问题的根源和影响因素，进而提出规范和完善此项工作的建议和思路，是一项重要的研究课题和现实而紧迫的任务，这是深入推进新农村建设的需要，又是落实中央“八项规定”，深入开展反腐倡廉工作的需要，同时，也能更好地实现2015年中央农村工作会议提出的：“物的新农村和人的新农村建设齐头并进”的目标，最终达到“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设目标。

二、乡村财务管理的理论基础及战略意义

(一）理论基础

1.委托理论

委托理论指所有者（即委托人）授权经营者（即人）来经营管理其资产的一种合约关系。委托人一般通过对人进行激励来提升其效用，其对于乡村财务管理的借鉴是：通过充分发挥委托的激励作用，以促使人提升其的积极性并行使好职权，以此提升乡村财务管理工作效率，达到减少和降低成本，并有效推进社会主义新农村建设。

2.内部控制理论

内部控制理论指在一定环境条件下，单位内部控制主体为了达到其特定目标所采用的一系列管理程序和控制方法，其目的在于提高组织管理效率和保证信息真实可靠。内部控制需要单位管理层和员工共同实施、明确权责、制衡有力、动态改进，它属于组织管理系统中的一个子系统。内部控制理论广泛应用于社会经济组织管理活动中，对乡村财务管理强化内部控制，有助于实现其“民主化、规范化、公正化、科学化”发展程度，能有效防范财务舞弊和违法乱纪等现象发生。

3.集权与分权理论

该理论认为,集权与分权是职权在不同管理层次之间的合理分配与科学授予。所谓集权指较多或较重要的权力相对集中在组织高层管理部门,下级部门或所属机构只能依上级决定、指示和指令来行事；所谓分权是指较多或较重要的权力被分散授予组织的基层管理部门,他们能够自主支配组织资源并进行自主决策和及时解决出现的各种问题。合理化的集权与分权制度有助于提升组织的工作效率和资源配置效益。当前我国西部乡村财务管理中普遍存在集权现象，由此产生乡村财务运行效率不高和管理方式不民主等问题，继而影响基层广大农牧民群众参与的积极性与主动性。

4.会计寻租与会计管制理论

会计寻租指在社会总财富水平和组织真实业绩（即经济收益）并未改变的前提下，通过改变会计信息（即财务报告收益数字）来进行财富的非公平性转移和资源的不恰当配置，从而对其他社会主体利益造成损害的一种非生产性寻利活动。会计管制则是指政府或会计职业团体对会计工作的干预，以确保会计工作能够正常、合理、有序地进行。我国西部乡村财务管理中因存在着会计寻租行为，使得当前乡村财务管理不够透明，其不公开和财务腐败现象较为严重，这与会计管制缺失等有一定联系。

（二）战略意义

1.夯实农村经济发展基础

乡村财务管理是推进农村社会经济快速、健康发展的重要保障。近些年来,农村经济快速发展不仅推动了农业的全面成长与发展壮大,而且也支撑了整个城市经济的繁荣与进步，它在整个国民经济发展中具有基础地位与战略作用。一个规范、完善的乡村财务管理体系在农村社会经济发展中将发挥着积极重要作用，它能够保障农村社会资源的科学配置与有效分配，并不断夯实农村集体经济基础和吸引各种社会资源对农业的投入，为促进农村社会经济规范运行和推动农村对外交流及合作等奠定基础，这不仅是一个现实经济问题,而且也是一个值得深思的社会问题，它关系到整个农村社会稳定与和谐发展。

2.促进农村民主政治建设

改革开放30多年以来，我国西部农村得到了全面发展，农牧民的收入和生活水平也因此得到显著提升与不断改善，其参与乡村财务管理和民主理财的意识及愿望在不断提升。随着社会主义新农村建设不断推进和步伐加快，农村基层民主政治建设也因此不断得到加强。乡村财务管理属于其中一部分，需要广大农牧民群众真正“当家作主”，参与到乡村财务管理工作中来，这是调动其参与农村民主政治建设积极性、主动性和责任性的重要举措，也是有效防范和监督腐败行为的重要路径，它能够化解当前农村干群矛盾，对于推动农村社会经济全面发展等具有积极作用。

3.推进社会主义新农村建设

从社会主义新农村建设的内涵来讲，就是要集“物质文明、精神文明、政治文明、生态文明”等为一体，该目标实现要依靠坚实的物质基础和良好的体制政策等作保障。加强乡村财务管理则是其体制运行良好的一个表现，它能够反映当前农村社会矛盾根源，并体现广大村民切身利益与合法权益，是解决当前农村社会经济发展中敏感和现实问题的“枢纽”。因此，乡村财务管理工作对于营造农村良好经济运行秩序、提升资金运行效率、壮大农村集体经济基础、规范村干部行为和树立文明村容村貌等发挥着积极重要的作用，并源源不断地为社会主义新农村建设注入新的活力与动力。

4.妥善解决当前“三农”问题

农业、农村、农民是一个相互联动的有机整体，而科学有效的乡村财务管理能够实现农村社会资源的合理配置与有效分配，并使有限资源发挥最大效益，这将为提升西部农村经济发展潜力、拓宽农业增长空间、壮大区域经济实力和实现农牧民群众脱贫致富奔小康等发挥积极作用，并使农村社会发展及时适应新形势变化及应对各种竞争与挑战，也是缩小城乡差距、贫富差距和东西部地区发展差距以及推动“城乡一体化”发展的重要战略举措。

三、当前西部乡村财务管理现状及问题

随着我国西部农村社会经济不断发展，乡村财务管理工作也因此得到推进。一是国家宏观层面有较大重视。近些年来，国家实施了农村税费改革，取消了农业税并进行合乡并村以及推进社会主义新农村建设等。为配合这些举措顺利实施，国家出台了一系列政策及规定，如2005年7月11日,农业部、监察部、国务院“纠风办”等部门联合下发《关于做好村干部任期和离任经济责任专项审计的通知》，以此明确村干部责任和防止违纪腐败行为产生，在一定程度上推进了乡村财务管理工作；二是基层管理模式呈现多样化。随着农村集体经济不断发展壮大，农牧民群众的法制意识在不断增强，为了更好地帮助农牧民群众维护其合法权益和切身利益，一些专门研究机构和农村经营管理部门开展了对乡村财务管理模式的实践探讨研究，使其在原有“村账村管”单一模式的基础上，发展到今天的“农村会计委派制”、“农村会计制”、“村级会计委托制”等多种管理模式，其管理思想和改进模式多样化，一定程度上消除了乡村财务管理混乱现象并有效适应了当前农村社会经济发展要求。但是，随着西部社会主义新农村建设不断推进和农村发展所面临的各种形势及任务挑战，现有管理模式已呈现出许多问题，主要表现在以下方面。

（一）设置不合理

按照我国《会计法》规定，各单位应当根据会计业务需要合理设置会计机构，但由于我国西部农村普遍存在基础设施薄弱、经济发展落后等问题，设立的会计机构其职能作用不强。以西藏为例，全区农村经济发展水平较低，2012年农牧民人均纯收入仅相当于全国平均水平的73.94%，全区尚有45.7万人没有稳定脱贫，城镇化率低于全国30个百分点，乡村经济发展缺乏产业支撑。目前全区682个乡镇、5261个行政村虽然建立有乡村财务管理制度，但制度形同虚设，设立的会计机构作用不大，会计人员往往是由村文书兼任，甚至出现会计岗位与出纳工作混同等现象，既违背了《会计法》中不相容职位相互分离之原则规定，又不利于《审计法》中关于开展财务监督与管理工作之规定，继而影响了社会主义新农村建设等。

（二）财务透明度低

当前乡村财务管理工作已经成为农村社会经济发展中的敏感问题和焦点话题，可以说是农村基层民主管理工作的一个侧重点，它关系到农村社会资源的合理配置与有效分配，甚至影响到我国西部农村社会经济可持续发展，这是缩小城乡差距、贫富差距、东西部地区差距以及构建社会主义和谐新农村的关键。同时，加强乡村财务管理是推进农村基层民主政治建设的一项重要内容，它体现了和谐新农村建设要求与全面建成小康社会目标等。但是，很多村组至今没有严格按照基层民主管理工作要求组织履行其村级财务公开制度，只是个别人掌控或是部分公开或是虚假公开，老百姓看不明白也看不懂，甚至遭到阻挠和打击报复等，进一步降低了广大农牧民群众参与基层民主管理工作的积极性与主动性等，影响了社会主义新农村建设步伐。

（三）人员素质偏低

目前，我国西部乡村财务人员业务素质普遍偏低，缺乏必备的会计专业知识和法律理论基础。以西藏为例，乡村财务人员为初中及以下文化程度占比达到86%，中专或职高占比为13%,大学专科占比为1%。其会计人员业务素质偏低，一定程度上影响了农村财务管理工作有效开展。现有的会计人员几乎没有会计证，也没有经过专业培训，对于规范会计账务处理和财务管理流程不甚了解，更谈不上对票据的真实性、合法性和有效性进行审核监督。现实中白条抵库现象较为严重，账务记载随意性很强，会计报表编制不科学、不规范，账证不符、账账不符、账表不符、账实不符等现象比比皆是。另一方面，乡村财务人员流动性较大，若经历一段时间财务工作实践后具备了专业知识或实践能力就会“跳槽”进城“谋高就”，这样导致乡村财务人员始终素质偏低且队伍不稳定。

（四）缺乏监督机制

对于乡村财务管理工作监管目前仅由乡镇农村经营管理站全面负责实施，这是一种“自上而下”的监管机制，这种方式本身存在监管不到位或是监管漏洞等现象，而最奏效的基层民众“自下而上”监管在现实中却发挥不了其应有的作用。同时，各级审计、纪检监察部门的监管作用在农村财务工作中几乎是“盲区”，即当前乡村财务管理工作缺乏一种全方位、多层次、宽领域的综合监督制约机制。对于乡镇农村经营管理站来说，其业务人员会计专业知识也存在不足，对一些不合法、不合规的经济业务活动不能及时辨认和有效制止，甚至有个别人员知法犯法，故意趁农村财务管理混乱之状进行“浑水摸鱼”。对于基层农牧民群众而言，也正是由于缺乏履行监督责任意识才助长了当前乡村财务管理混乱现象的发生。

（五）信息化建设滞后

当今是一个信息化发展的时代，乡村财务信息化也属于建设内容的一部分。乡村财务信息化就是要充分利用现代信息技术对乡村财务管理工作进行全面监督与有效管理。当前，由于我国西部农村信息化建设工作非常缓慢，甚至一些偏远乡村信息化建设至今仍处于停滞阶段，发展落后和基础薄弱致使他们根本没有实力和能力去更新、改善现有落后和陈旧的基础设施及生产环境条件，加之相关专业人才奇缺，这是导致其乡村财务信息化建设滞后的原因，不能有效适应当今农村社会经济全面发展和信息化建设目标要求，在很大程度上影响了社会主义新农村建设。

四、加强西部乡村财务管理工作的对策与建议

（一）创新管理模式

根据西部农村社会经济发展现状和财务工作基础因地制宜，有针对性地采取不同财务管理模式，如推行“会计委派制”、“村账乡管”、“村账村管”等多制度并存，取消“一刀切”的现象，以此提升其财务工作效率。对于社会经济发展水平较好、财务工作基础较为完善的村组，可设立单独会计机构并进行“村账村管”，对人员实行“会计委派制”，即由乡镇经营管理站统一委托会计人员，专门负责该村会计核算与财务监督；对于经济发展水平相对落后、财务工作基础较为薄弱的村组，可实行“村账乡管”和“委托制”，即在乡镇农村经营管理站统一成立“乡村财务管理中心”来集中核算和管理各村财务工作，其村组一级可不再设独立会计机构，只需配备1-2名报账员（须具备会计从业资格证）来协助完成乡村财务管理工作，以此达到规范农村财务管理工作的目的。

（二）完善制度管理

一是严格报账制度。针对报账过程中出现单据不真实、不合法和不规范，白条抵库和随意入账等问题，应及时制定相应报账审核程序和严格审批责任，以有效防范和杜绝漏洞发生；二是严格财务公开制度。针对乡村财务公开不透明、不彻底等现象，各级管理部门应认真履行其工作职责，及时回访和查处一些村民反映最为强烈的问题，做到从源头和根本上杜绝乡村财务违纪问题发生；三是选举成立民主理财小组。该小组须经村民代表大会选举产生，并实行回避制度，村干部及其近亲属不得参与民主理财小组，民主理财小组应对“村民代表大会”和上级财务管理部门负责，在本村组完全履行财务监督与民主理财职能，这是夯实农村集体经济实力和强化农村党风廉政建设的有效措施。

（三）提升人员素质

针对现有乡村财务人员业务素质普遍偏低等问题，一是由县、乡镇农村经营管理站加强对其进行业务辅导，做到“知无不言，言无不尽”；二是定期开展乡村财务人员业务培训和再教育活动，使其对会计业务知识、法律基础理论等能够及时掌握领悟，熟悉和规范各环节财务工作流程，不断更新他们的知识储备和提升其实践技能；三是形成乡村财务人员可持续发展保障机制。对于乡村财务人员的选拔，应形成一个“公平、公开、公正”的发展机制，具体可结合大学生村官选配方法，由各地、县、乡政府有针对性地出台一些乡村财务人员选聘制度及管理办法，旨在为西部乡村财务人员及其队伍可持续发展等提供保障。

（四）加强审计监督

针对当前乡村财务监管工作的漏洞和缺位，应在原有监管机制的基础上，增设一种全新监管模式，即对乡村财务开展“审计委托制”，把各村组的财务活动交由专业会计师事务所进行审计，这些会计师事务所属于独立社会中介组织，既能保证审计结果的正确性和公正性，又能减少政府审计和各级纪检监察部门在乡村财务工作监管中的“盲区”，并使审计执行能够独立于相关部门，这是一种全新的乡村财务审计模式，利于加强对各方工作的评价与监督。对乡村财务监管实行“审计委托制”，并不是以此取代群众和相关部门的监督，而是使整个监督工作能够立体化，目的是将乡村财务管理纳入社会化管理轨道，真正维护广大农牧民群众的合法权益。

(五）推进信息化建设

我国西部农村相比东部来说信息化程度比较低，要提升乡村财务管理效率及其监管工作的透明度，信息化建设是关键，这不仅有助于上级部门及时了解和掌握各村组财务运行情况，而且通过会计电算化工作能够提升其财务管理工作效率。随着我国社会主义新农村建设和“村村通”、“户户通”等各类惠农富民工程的全面实施，其为乡村数据通讯网络和财务信息化建设等奠定了基础。对此，一要配备专业人员及早开展农村财务信息化知识讲座，增强村民对农村财务信息化建设重要性的认识；二是在条件成熟的乡村开展财务信息化建设试点工作，做到“由点带线、由线带面、全面推进”，并不断总结经验和完善提升；三是形成全民理财氛围，通过乡村财务信息化建设要让广大村民群众能够足不出户就了解本村组财务运行情况，增强其参与乡村财务管理工作的积极性与主动性，并以此形成良好的全民理财氛围，真正做到乡村财务“自我管理”、“自我运行”和“自我发展”。

作者:巩雪茹 刘强 单位:西藏民族大学财经学院