公共财政下支农政策诠释

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摘要：公共财政是与市场经济相适应的财政模式，由于农业部门存在着市场失灵现象，农村有许多公共产品，这都需要公共财政的支持和提供。不但分析了财政支农的原因，还总结了财政支农的现状以及进一步加大投入的必要性；最后提出公共财政模式下的财政支农政策选择。

关键词：公共财政；市场失灵；公共产品；外部效应

1公共财政模式下财政支农的原因

1.1直接的理论依据

（1）农村存在着公共产品。农村公共产品是用于满足农村的公共需要，具有消费的非竞争性和非排他性的社会产品。它是农业生产和农村社会发展的前提条件，是农业生产和农村社会发展的基础。对于农村纯公共品和外部极强的准公共品应由政府提供，如公共水利设施、义务教育和科技服务农业属于纯公共产品；准公共产品，是指介于纯公共产品和私人产品之间、在消费过程中具有不完全非竞争性和非排他性的产品，如电力设施、社会保障、以及农村成人教育中为兼职或劳动力转移而学习技术、专长的培训应属于准公共产品。对于一般性的农村准公共品应由政府和私人混合提供。

（2）农业生产本身具有较强的外部性。首先是农业收益的流失。农业的发展在整个国民经济发展中起着基础和决定性的作用，但这种好处却难以计量，所以也无法进行相应的经济报酬和补偿，于是，农业收益就发生了“外溢”。在我国，这种收益“外溢”现象突出表现在工农产品价格“剪刀差”上。其次是生态环境及景观功能的无偿提供。生态环境及景观功能也是一种公共物品，农业则在对这类公共物品提供的过程中扮演了重要的角色。草原、林地、森林、绿洲、湖泊、耕地等景观的无偿提供就是农业外部经济的典型例子。

再次是其他行业成本外部化的被迫承担。例如，工业、交通、能源、通讯、商业中的尾气污染、噪声污染、白色污染、电磁污染等，都会影响农业生态环境。农业的发展环境由于接受了工业等非农产业转嫁的成本而趋于恶劣，为了克服这些不良影响，农业生产经营者不得不付出额外的成本。按照“皮古”理论对这些污染者应征收皮古税，税率为作用环境后造成的环境的边际损失。这种税可以为环保筹集资本，并作为对受损者进行补偿的资金来源。所以，农业应得到包含这种税收收入形成的国家财政的补贴。

（3）农业市场存在信息的不对称性。由于信息的不对称使得农产品供求波动很大，导致农业生产者无法获得当期决策所需要的信息。农业生产者所获得的价格信息是滞后的，即生产者在进行当期生产决策时，并不知道当年的生产价格，只能根据上一年的价格来决定。由于农产品的生产周期比较长，自然风险又比较大，等到当年农产品进入市场时，市场价格可能会发生很大的变化，这将进一步影响下一年的生产决策和农产品供给量。如此循环往复的价格信息滞后所引起的价格不稳定现象会形成经济学中的“发散型蛛网”，如图所示。

该图表明农产品价格波动使农产品市场自身无法实现均衡。如果第一年生产者获得丰收，出现农产品供大于求，而短期内供给又是无弹性的，生产者只能按市场出清价格P1出售。由于P1低于均衡价格P*，生产者第二年将压缩产量，实际供给量为Q2，由于出现供不应求，生产者可以按市场出清价格P2出售产品。由于P2高于均衡价格，第三年生产者又会增加产量，实际供给量为Q3，结果又出现了供大于求的局面，生产者只能按P3出售产品。由于P3低于均衡价格，生产者又会在下一年压缩产量，如此反复波动的结果，使得产量和价格都越来越远离均衡点。

在市场经济条件下，农业生产的不稳定，不光会损害农业生产者的利益，也会影响非农产业的发展，不利于国民经济的稳定。因此，政府有必要通过公共投入来完善市场体系，建立市场信息系统，提高政府无偿提供公共信息的服务水平，以及对农产品的价格波动进行必要的干预等。

1.2中国的特殊国情决定了农业更需要国家财政的支持与保护

我国的国情从农业的角度考虑主要有三个方面：第一，我国是人口大国。一旦发生粮食饥荒，那么把所有的世界贸易粮都支援中国也解决不了中国的粮食问题，所以中国的粮食一定要立足于自给自足，不能依赖进口，这就需要通过政府支持农业，弥补农业的市场缺陷，增加农产品生产。

1.3现代农业的特点也决定了财政支农的必要性

现代农业是高投入、高风险的农业，需要大量的现代生产要素，而且现代农业还是环境友好型的可持续发展的农业，这就需要政府对农业提供财政补贴。

2目前公共财政支农的现状

2.1近几年来财政支农措施全面，成效显著

（1）在提高农民收入方面，财政主要采取了以下措施：一是深化农村税费改革和全面取消农业税。二是实行“四项补贴”政策。就是针对种粮农民实施的直接补贴、针对粮食生产省安排的良种补贴和农机具购置补贴以及综合补贴。三是围绕改善农民生产生活条件制定实施的各项支农惠农政策。

（2）加大了对农村劳动力转移就业培训的支持力度。提高了农民在非农产业就业的技能，拓展了农民就业和增收的渠道。

（3）在加快农村社会事业发展方面，首先在教育上实行了两免一补的政策，采取了促进城乡义务教育均衡发展政策。其次是探索了在农村建立社会保障制度。如目前，全国已有18个省（直辖市、自治区）和其他省份的部分地区共2000多个县建立了农村最低生活保障制度，保障对象985万人。另外还实行了新型的农村合作医疗制度，这种制度突破了传统农村合作医疗制度仅靠农民个人出资的模式，加大了财政对农村合作医疗制度的扶持力度。

（4）财政支持实施了农村劳动力转移培训阳光工程。通过培训，加快了农村富余劳动力的转移，拓宽了农民增收的渠道，提高了农民增收的能力，有效地调动了农民发展生产的积极性，促进了农业生产效益的稳步提高和农民收入的持续增长。

2.2财政支农应进一步加大的必要性

（1）农村公共事业还很薄弱。突出表现在农村文化设施建设滞后。农村文化供给数量少，质量差，乡无文化站，村无文化室，相当一部分农村没有集中、集会场所，“看书难、看戏难、看电影难”的现象普遍存在。

（2）财政用于科技的支出不能满足现代农业建设的需要。据测算，我国目前农业生产的科技贡献率只有48％，而发达国家在70％左右。这要求我们进一部加大财政用于农业科技开发与推广的支出。

（3）农业基础设施薄弱，严重影响了农业综合生产能力的进一步提高。我国现有的水利设施大部分是20世纪80年代以前修建的，经过几十年的运转已严重老化失修，抗御自然灾害的能力明显减弱。而且不少地方农业生态环境恶化，水土流失面积扩大，致使粮食单位面积产量下降。而水利设施显然不能依靠市场来提供，它属于公共产品，应有政府财政来提供。

（4）农村义务教育基础薄弱。总体上看，农村中小学办学条件仍然相当差，城乡教育差距日趋拉大，农村中、小学辍学问题还相当严重，师资力量相对贫乏，农村教师在生活福利待遇方面也相对较低。

（5）农村医疗卫生条件还较差。我国的卫生资源80%集中在城市，其中2/3集中在大医院，公共卫生离农民越来越远，有限的卫生资源还在向大城市、大医院集中。而农村乡镇卫生院大多设施简陋，医疗水平低，医护人员学历低、职称低，缺乏进修机会。农民缺乏基本医疗保障，基本上处于自费医疗的状态。

（6）农村环境污染问题日趋严重。随着农村人口的增长，乡镇企业的发展以及大量化学农药的使用等原因，中国农村的生态环境迅速恶化，需政府制定对环境保护的具体措施和资金投入的保障。

（7）农村社会保障层次低、范围小、覆盖面窄。失地农民、农民工等特殊群体的社会保障问题还未包含在内，农村社会保障还非常低。

3公共财政框架下的财政支农政策选择

3.1公共财政财政支农的重点领域

（1）对农业生产重点支持的项目应该有：完善农村基础设施，提高粮食的综合生产能力；加大农业科研投入，提高农业生产的科技贡献率；完善农村的社会化服务体系，提高农民的组织化程度；加大公共财政对农村教育的投资，改善农民观念、提高农民素质、培育新型农民；加大对农产品加工企业的扶持力度，提高农业的附加值和综合效益；加大农业生产结构的调整力度，发挥比较优势的同时满足消费者多样化的需求；发展生态农业，转变农业增长方式，实现农业的可持续发展等。

（2）加大对农村社会保障的投资力度。实施最低生活保障制度、完善养老保险制度和医疗保险制度。

（3）加大对小城镇基础设施建设的财政投入力度，加快小城镇建设的步伐，吸纳农村剩余劳动力，增加农民收入，缩小城乡之间的差别与差距。

3.2要建立财政支农资金的风险评估制度，提高农村公共领域的投资绩效

由于农业生产周期的时间比较长，风险评估程序缺位，对农业投资的绩效带来不利影响。所以，要建立财政支农资金的风险评估制度。首先，在农业综合开发中，要多结合本地的气候特点，增加抗旱蓄水功能或者防涝功能的建设；在开展农业结构调整的时候，要充分考虑天气禀赋状况。还要对财政支农资金的使用引入事后评估程序，制约评估“专家们”的责任心和减少权利寻租。还要运用科学的财政农业支持效率的评估方法，基本的方法是成本——收益分析方法。评估时还要坚持定量分析方法与定性分析方法相结合，事前效率评估与事后评估相结合。

3.3完善财政支农的体制建设政策

（1）是建立健全财政支持农业发展的激励引导机制。健全财政支农投入的稳定增长机制、对农民的直接补贴机制和支农资金监督管理机制，推动现代农业发展。（2）进一步强化我国财政农业支持的法律规范性约束和保障。（3）完善财政预算管理体制，适度提高中央财政对农业支持的预算份额。（4）进行财政农业支出管理制度创新，强化财政农业支出的制度约束。

参考文献

［1］沈淑霞.我国财政农业支持及其效率研究［M］.北京：中国农业出版社2007，（4）.

［2］曹堂哲.公共经济的主体选择理论依据和标准［J］.学术研究，2003，（1）.

［3］赵红.国外农业财政政策的考察与借鉴［J］.财经论丛，1995，(6).