漫谈中国制度改革的财政视角

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学以致用，经济理论的最大用处是进行经济解释。从现实的观察开始，总结出有规律性的东西，并将其用于对现实的解释，这是经济学研究的基本路径。本文运用财政压力周期变动下的政府行为的理论，在一个制度变迁的框架内考察了公共政策的变化。并用来解释中国五十多年来的政策变迁，特别是对近三十年来中国改革周期中政策变化的解释提供一个新的视角。

这些研究已经引起了经济学界广泛的兴趣。国内外学者更多地从制度变迁的成因、路径、成本收益等角度进行了广泛的研究，并对未来进行了积极的预测。经济学是对现实的解释，致力于中国经济学建设的学人不应放弃对这一史无前例变革的探索。运用一种新的方法，一种新的视角，在不同的视角下透视体制变迁的现实，则是一种贡献①。林毅夫、蔡昉、李周（1994），樊纲（1995）、张军（1994）、程虹（2001）、杨小凯（2004）等分别从不同的层面进行了阐述，并得出了令人关注的结论。对重大的变革，人们的认识总是横看成岭侧成峰的。1929-1933年大危机过去了七十多年，经济学界对其成因的看法依然是远近高低各不同。对于中国五十多年的演化，特别是二十多年的改革，我们尚处于山中，因此不识改革真面目则是常态。给摸着石头过河的中国改革以尽可能多层面的理论解释是经济学的任务。多视角的研究可以提高经济学对现实世界的解释力。

政府财政压力的程度是很难量化的，因此我们运用的是广义的财政概念，它不仅包括政府预算中经常账户的执行情况，还包括债务、铸币税、产权等所有能够引发公共收支变动的过程。财政压力周期变动就是财政平衡到财政崩溃的过程，在委托的框架内，当委托人难以承受人提供的公共产品的价格时，便会终止关系。结果是财政崩溃，政府失败。在我们对中国近六十年制度变迁和公共政策演化的解释过程中，出于谨慎的原则，我们只是考虑财政压力的大小，不进行质的区分。下面的分析，也只是一个学者从经济学视角的学术思考。

从大的财政压力周期变动的框架看，中国经历了两个周期：1949-1978，1978-2001.前者是一个完整的从财政危机到财政平衡再到财政危机的周期。后者，是一个从财政崩溃到财政压力缓释再到潜在财政危机的过程。如果细分一些的话，前者还包括1958到1960年的财政压力波动。后者，则还包括1989-1991、1998-2000财政压力的骤然增大。本章主要讨论两个大周期的财政波动下公共政策的演化。

本章的内容分为三节。第一节考察从1949-1978年财政压力周期变动下的政府行为。第二节考察1978-2001年公共政策的演化。第三节，对公共政策未来走势的逻辑推理。公共政策的演变对契约完全性的影响，财政危机引发的短期政策的操作及其累积效用、收入分化引致的制度僵滞以及集体行动中权威的出现将贯穿于本章对现实的解释。

一、1949-1978年的公共政策演化

1949年新中国成立，新政府一开始面对的就是巨大的财政危机。

财政危机的形成可以从两方面论述。一方面是显性的，包括支付国民政府遗留下的债务、新政权的稳定与维持费用的增加等。另一方面是隐性的，即新政权要体现出优于旧政权的经济绩效，如何选择一种较以前政权不同的经济增长方式便成为政府的一种偏好。特别是财政危机时期，往往就是集体行动领导者的偏好。因此，一种理想化的领导意志便转化为一种人为的试验。这种试验在财政危机时期难以实现，一旦危机有所缓解，便又被提上议事日程。违背经济运行规律的短期试验暗含着巨大的风险。

为了解决财政危机，政府短期政策操作首先是在国内通过合约的改变来完成的。新政权的形成是委托人重新寻找人的过程，制度变迁的结果是原来具有决定权的委托人不再具有决定权，而原来没有决定权的则成为一种主流的力量。在国民政府末期，革命的最终含义是穷人不再通过土地、资本或者劳动力这些市场的要素来与富人谈判，采取的是非市场手段的暴力革命。穷人短期内成为具有决定权的委托人，但是由于权威的存在，人的内部控制非常严重。新的合约开始形成，但并不固定，也非常不完全。表现在政府的财政收入上，就是税收并没有成为政府经常性的收入。这一方面是因为穷人作为大集团除了人力资本外就没有别的资本，而又由于教育的投入太少，这种人力资本又特别低。随着人头税的废止，税收收入自然不可能增加太多。另一方面战争的破坏，使得原有的土地以及工业资本带来的增值减少，并且新合约未来的不确定性也降低了这部分要素拥有者进行投入的可能性。

从数据来看，1949年全国财政收入303亿斤粮，支出567亿斤粮，赤字占支出的46.9%.为了弥补赤字，政府公共政策操作的第一步就是发行货币。1949年7月人民币发行总额为2800亿元，9月为8100亿元，10月底为11000亿元，11月达到16000亿元，结果自然是通货膨胀。但是由于财政的收支是以实物计价的，政府并没有获得相应的铸币税。相反，1949年4月至1950年2月的四次物价大幅波动，越发增大了经济运行的不平稳性。1949年12月发行人民胜利折实公债也并没有真正缓解财政危机。而且随着朝鲜战争的爆发，财政危机进一步加剧。

缓解财政危机的下一步政策是政府对经济的垄断。1950年，政府实行国家控制，并开始对重要工农业物资和外贸进行垄断，如部分有色金属矿砂，大豆和43%的土产。政府垄断粮、棉贸易的机构也开始发展。1953年开始实行粮食统购统销，1954年实行棉花统购统销。但这并没有真正解决财政危机，或者说一种隐性的财政危机需要新的政策操作。这种隐性的财政压力来自于一种对新政权优越性的证明，也就是证明新政府经济增长优于旧政府。在一个落后的农业国，原有的以劳动投入为主要因素的增长模式难以做到这一点。转化增长方式是证明这种优越性的一种可能的选择。二战后，工业国强大的经济实力给中国增大了引进成功的经济增长模式的可能，而新政府在战时实行的集中性的军事化经济管理由于路径依赖的关系便成为建国初期顺理成章的政府规制。

产权变革是满足上述经济快速增长的可行选择。这包括接受旧政府的资产、没收外国在华的资产、逐步没收和改造非国有工商业的资产，以及由此所产生的政府对经济的全面垄断。

新政府接收旧政府的资产显然是合理的，因为新政府接收了旧政府的债务。而没收外国的资产则为对外开放设置了障碍，也减少了借助外部资金解决财政危机的渠道。结果是外部的资金注入依赖于个别的国家，国外资本俘获本国政府的可能性极大。一旦两国之间合约的改变导致外国资本撤走，那么，本国经济运行的不稳定性将会增大。政府发放了巨额的货币，引发物价上涨，微观市场主体的逐利行为更多的被指责为投机，扰乱经济秩序。其付出的代价显然就是私人竞争的市场运行状态逐步被政府垄断所代替。

另一方面，1950年代初期，中国开始向苏联借债，并且接受苏联传统产业的转移。通过《关于苏维埃社会主义共和国联盟政府援助中华人民共和国中央人民政府发展中国国民经济的协定》确定了156个建设项目。一五计划确定了“集中主要力量进行以苏联帮助我国设计的156个建设单位为中心的，由限额以上694个建设单位组成的工业建设，建立我国的社会主义工业化的初步基础”②。结果是资本密集型的经济增长模式开始形成，这首先表现为固定资产投资的增长。中国开始了重工业化的进程③，经济增长的结果是财政危机得到了缓解。

但是这一短期政策操作的累积效应和外部效应又使得财政危机出现。由于引入了外资并且效果良好，资本的回报对于财政压力的缓解作用足以让政府改变原有的经济增长方式，并且产生了依赖。这种改变意味着政府将会试图通过一种方式将劳动密集型的经济增长方式向资本密集型的转变。在一个以低级的劳动力为经济增长主要因素的经济体内，除了强制之外，劳动者的剩余是不可能以自由签约的形式转化为资本的剩余的。在外部资本的进入不能保证稳定的资金流的背景下，通过内部的强制将劳动者的剩余转移便成为维持这一经济增长方式的最佳方式。在一个人内部控制相对严重的体制下，委托人只能被动地接受合约的改变。在公共政策的演化中，政府在农村与城市都采取了性质大体相同的方式。

在农村，这种方式的具体表现为：政府采取初级社、高级社等组织方式，将农民的剩余通过剪刀差、粮食统购统销等转化为政府对重工业投资的投入。而在城市，政府通过公私合营等将私人工商业的产权转化为公有的产权。

在这个过程中，经济持续增长，财政压力得以缓解。1953-1957年第一个五年计划期间表现得非常明显。一个例证就是中国本来计划在第一期公债到期后再发行第二期，但是由于经济状况的好转，第二期公债便没有发行。1952-1957年，中国年均工业增长率高达18%，GDP增长率高达8.9%，投资率在17.8%和22.6%之间。

解决财政危机的成功极大地增强了领导者的权威，于是引发权威偏好的改变。这种改变一方面表现为政府追求一种经济增长的加速度，另一方面表现为权威独立性的增强。在引入外资促进经济增长以缓解财政危机的过程中，本国政府与外国政府的合约是不公平的，权威的自主决策权受到相当大的限制。当财政危机开始缓解之时，权威开始力图减轻外部政府的竞争压力。这种努力的直接结果便是外部资金对内部经济增长支持的减弱。1958年中苏全面断交，苏联单方面中断合约，撤走技术人员并催要外债。开放的经济重又进入闭关锁国阶段。资本密集型的经济增长现在只能依赖于不同产业的资金转移。理论上讲，面对外部资金输入的减少，政府的理性选择是减少投资规模，降低经济增长速度。但是经济增长模式与领导者的偏好决定了这种主动降低增长速度的选择是不现实的。

从这个意义上讲，农村的形成便是一个必然的逻辑。在新政权成立之时，政府对农民的承诺是土地个人所有，并以此取得了大集团的支持。但是，这一合约随着工业化进程的推进逐步改变。通过，农民的生产与生活纳入一个军事化管理的、阶层严密的生产车间，市场被彻底取消。结果是整个社会分为两个集团，城市工人与农村农民。前者是小集团，是领导者，后者是大集团是被领导者。两者通过严格的户籍制度完全隔离，大集团是剩余的净输出者，小集团是剩余的净输入者，贫富分化的机制开始形成。

因此，1958年后，“”、等的政策操作引发经济崩溃便是顺理成章的事情。政府财政危机达到高峰。

至此，在权威的暂时让步下，放松管制，特别是归还农民对土地的所有权和使用权便成为“调整、巩固、充实、提高”的主要内容。计划的放松和市场的扩大，使得经济有所恢复。在这一过程中，公共政策观点的分歧增大了内部的交易费用，社会福利损失惨重。加之，二元经济体制下极不合理的激励与约束机制，使得整个社会收入分化程度加剧。其中限制劳动力的流动，特别是对知识的破坏，直接堵塞了经济增长的源泉。持续十多年的“”的结果是制度陷入僵滞状态。1976年，财政危机卷土再来。

穷则思变，制度变迁的理由出现了。

二、1978-2001公共政策的演化

(一)、甩包袱的改革

1976年结束以后，中国的财政危机表现为经济增长停滞，特别是农村经济几近崩溃。中国最大的利益集团为了生存，开始在体制内寻求制度的演变。公共权利非正规地转移到私人手中，结果是社会福利得以提升。这种做法在1960年代初也开始出现过，但是被遏止。1970年代末之所以被认同，关键在于权威的偏好发生了改变。旧权威的退出，保证了新权威的影响力的持续性。权威的连续性可以保证公共政策的时间一致性，但是权威的偏好对制度建设的影响是不一样的。强调放权的偏好与强调集权的偏好产生了截然不同的效果，制度建设的长期效应对社会福利的影响也差距甚远。

1978年以后，政府选择的是一种风险偏好型的策略，即放弃了对农民的生活和失业保障的承诺，相应地也将土地的使用权出租给农民。并在以后采取延长租用期限和允许流转使用的方法实现了土地产权的转移。这种做法也是新权威在1960年代财政危机出现之后使用过并被证明行之有效的做法。学习的效应使得政府“甩包袱”驾轻就熟。甩包袱和当初政府大包大揽的做法都是风险偏好型的短期政策操作，二者都是人主动中断了委托人的。不同点之一，大包大揽许诺了合约改变后福利的提升，甩包袱只是确认了政府可以从土地上获得的基本的租金，将福利的提高寄托于农户自我的激励。不同点之二，大包大揽对合约的改变遭受到大部分农户的反对，而甩包袱是大部分农户心向往之并且有了安徽小岗村成功案例的例证。权威的作用就在于接受这种事实，诱致性变迁得到政府的确认，并且以强制性的制度变迁的方式在全国铺开。甩包袱的最初目的只不过是为了解决农村经济崩溃带来的迫在眉睫的财政压力，政府并没有对此举可能造成社会福利的提高寄予多大的希望。但是，短期操作的外部效应非常明显。完全恶化的资源配置在激励约束机制理顺后，帕累托改进非常显著，农村经济恢复并发展得出人意料的好。它的意义首先是稳定了财政形势，为政府下一步改革提供了物质的支持。其次，这验证了放权优于集权的政策操作，政府在其他领域的放权便可以拷贝这一做法。

但是农村的放权只是缓解了财政的压力，财政危机并没有彻底解决。于是，1981年政府开始恢复发行国债，并且通过增加货币发行量而试图获取铸币税。这种非常态的方式并不能保证政府获取足够的财政收入，不仅如此，这种方式还经常引起经济运行的不稳定性。1988年通货膨胀就是明显的例子。

所有前面的做法都没有增加国内的财富，它并不能彻底解决财政的危机。因此，引入外部资金便成为必然的选择。对内改革阻止了财政压力的增大，对外开放的目的在于通过经济增长缓解财政压力。为了引进外部资金，政府实行了非常优惠的政策。“两免三减半”的税收优惠等都表明政府实行了内外不同的国民待遇，签订了一个权利和义务并不对等的合约。这是财政压力增大的表现。

农村的改革自1978年开始，在制度变革的推动下，到1983年达到顶峰。但是由于资金投入和技术投入的不足，以及产权的不稳定，农业效率提高对经济增长的推动作用开始减弱。外部资金的引入实际上框定了经济增长的路子。政府的财政压力主要表现为失业的难以解决。农村土地制度改革中，人均土地的规模和产出效益决定了这只是一种失业的保障，并没有更多地提升农民的生活质量。农村的所有制改革对劳动力的吸纳在改革初期是有巨大贡献的，以后则不是很显著。引入外资其实是通过放弃税收来换得就业的提高，政府鼓励私营和集体经济发展的意图也在于此。这是甩包袱减少财政支出的必然代价。

这种甩包袱还表现为中央政府将财权和事权下放给地方政府。地方政府与中央政府签订包税制的契约。在自主权增大的同时，地方政府相应的事权也开始增大。这给了地方政府制度创新的空间，也增大了地方政府的机会主义行为。前者的突出表现是乡镇企业的发展，后者是政府用命令代替法律，任意地改变其与所属人的关系。政府行为以提供地方公共物品为借口，乱收费就是一例。地方在与中央谈判的过程中，占据着主动。类似于诸侯经济的地方政府的作为减少了政府的财源，结果是弱中央强地方的格局开始出现，并渐成尾大不掉之势。在一个相对封闭的经济体内，没有外部的冲击，中央政府对全局风险的承担不是非常迫切时，这种局面可以维持。但是在开放的经济体下，弱中央的局面不可长久维持，因为公共风险的承担是中央政府的应有之责。在1994年之前，以财政收入占GDP比重和中央财政收入占全国财政收入比重下降为主要特征的中央财政压力逐年增长，总是成为经济学家和中央政府关心的话题。这也可以看作是甩包袱的外部效用。

(二)、国有企业的改革与财政压力的变化

甩包袱只能减缓财政压力。经济决定财政，唯有经济增长才能彻底解除财政危机。上一届政府选择的经济增长方式是重工业为主的资本密集型方式。本届政府面对的经济增长中的资本与劳动力的结构并没有大的变化。在外部资金的流入缓解政府财政压力、国内劳动力收益依然低于资本收益的背景下，选择资本密集型的经济增长方式仍然是政府必须的选择④。政府直接掌握着国有企业，因此，如何提升国有企业对政府财政的贡献便成为重要的议题。

国有企业主要分布在城市，它不同于对农民集团的甩包袱，城市的改革并不必然是帕累托改进，因而阻力相对较大。

这一过程，政府是谨慎的，风险最小化的。因为国有企业保障了政府基本的财政收入，并且还保障了政府对经济的基本控制。从这个意义上说，中国的改革是渐进的。

在农村土地使用权转移和城镇非国有经济部分地解决了就业问题的同时，政府依托国有经济加大投资，促进经济增长的意图暂时得到了体现。经济增长的结果是政府的财政压力得到了空前的缓解。为保证这一立竿见影的增长模式的持续性，政府采取各种手段来维持资金的投入。这是短期政策操作的路径依赖。

国有企业的背后是拥有实际控制权的利益集团，政府表现出极强的“父爱主义”，在试图搞活国有企业，甚至扩大国有企业规模的过程中，政府运用的是一种“试错”的方法。从一开始的“放权让利”到“税前还贷”以及政策性贷款，债转股等等，政府采取的是一种“输血”的政策。

政府对国有企业输血的方法经历了以下的历程：先是借助于财政，在1980年代中期财政无能为力之后，政府只好依靠银行体系把居民私人储蓄引入国有企业。1990年代中期以后在金融风险不能增加的约束下，财政体系和证券市场就必须负担起把居民储蓄引入国有企业的任务。在给定了国家的税收能力的前提下，更多的政府债务和上市公司跑马“圈钱”便显得合情合理。

政府向国有企业输血的过程，其实就是财政危机加深的过程。为了保证国有企业对资源的优先利用，政府首先是限定了产业的范围，将利润高的行业由政府垄断后交付国有企业使用，并宣布该领域对非国有企业禁止进入。此为其一。其次，政府仍然沿用计划年代对资本实行行政分配的体制，通过国有银行制度将居民手中的“金融剩余”集中起来，再通过政策性贷款的手段注入国有企业。并且实行一系列的金融管制力图堵塞“金融剩余”向非国有经济漏出的“缺口”（朱光华、陈国富，2001）。或者与国有企业的经理共谋在资本市场上诱引“金融剩余”。前者主要表现为金融抑制，后者主要表现为股市的泡沫。当借助于金融手段不能满足公共资金的需要时，政府便只能在税收和债务上努力了。根据“李嘉图等价定理”，债务是延期的税收，二者的同时提高应验着诺斯悖论。如1998年政府正式的税收增加1000亿元，按实际值（物价在下降）财政收入增加了14.4%，几乎是经济增长率7.8%的两倍。无论从哪种意义上讲，税收都不可能保持中性，它都是微观经济主体的一种超额负担。税收收入最大化与国民经济产出最大化不相容定理是成立的。因此，重税不是实现义理性最大化的理想选择，特别是在扩张性财政政策实施的当口。

由于按照MC=MR征税的林达尔均衡并不存在，因此，过高的税率会导致公共产品的过度提供，结果是产生挤出效应。如果政府增税的目的是为了将资本由非国有企业向国有企业转移，那么对非国有经济抽血的经营结果可想而知。樊纲（2001）用“额外综合税赋”来说明这种转移，并指明这是一个相当危险的征兆。并指出，国有部门中各种反对改革的势力过于强大，而本身的状况又不断恶化，要想维持其生存，就势必利用自己对资源分配的垄断地位、利用国家强权，将大量非国有部门生产出的收入用各种方式转移到国有部门，使非国有部门越来越难以增长，整个经济的增长率也就会慢下来，最后各种矛盾暴露，经济陷入危机。