政府预算管制改革的主观意见

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随着我国市场化改革的深化，政府预算改革成为市场经济体制改革的重要内容。目前理论界与实际工作部门对此问题进行了多方面探讨。现将主要观点综述如下。

一、我国预算管理制度方面存在的问题

第一种观点认为，预算年度不合理。我国一直实行历年制预算年度，（每年1月1日至同年12月31日）而中央和地方预算草案要待3月份以后举行的各级人代会审批，这种日历年度与财政年度合一的做法导致的结果为；1、预算的实际编制时间较短。从每年11月前后布置预算编制工作到次年3月人代会讨论预算草案，通常只有两个月的编制时间。2、人代会审议政府预算的时间很短。如此仓促的时间内，要想认真、逐项地审议预算很难做到，只能对预算进行总体性、一般性审查，最终流于形式。3、预算执行中出现法律空档。预算年度的起始日先于人代会审批日，造成国家预算获得批准并开始执行的时间远远滞后于预算的编制，这意味着一年中有1/4的时间实际上没有预算，或者说执行的是未经法定程序审批的预算，不仅冲击了预算的正常进行，而且使国家预算的严肃性大打折扣。[1]

第二种观点认为，预算编制方面存在的主要问题有如下几个方面：

1、预算编制缺乏前瞻性。长期以来，我国的预算编制只是在既定的收支之间安排资金，缺乏科学的分析预测，没有很好地将预算编制与经济预测结合起来，并以经济预测为基础，通过对经济周期、产业结构的发展变化来确定预算收支总体水平的发展变化及收支结构的调整。我国尽管也编制财政发展的中长期计划，但实际执行中与年度预算基本上还是“两张皮”，致使年度预算对财政经济的约束相当有限，不能瞻前顾后。

2、预算编制方法不尽科学。表现在：一是各部门经费多少不是取决于事业发展的实际需要，而是取决于原来的基数。二是“基数法”固定了财政资金在部门间的分配格局，预算资金被套牢，财政无法根据机构和人员变动情况，相应调整支出规模，制约了财政对经济结构和布局的宏观调控。三是不利于控制支出规模。“基数法”实际上是增量预算，即财政支出只能在上年的基础上增加，一般不能比上年基数减少。因此，不利于控制支出规模，长年使用“基数法”，经过多年积累，基数成了常数，形成支出刚性，不管财政状况如何，支出一味地增长，不利于调整和优化支出结构。

3、预算编制缺乏完整性。长期以来，我国在财政分配中把财政性资金分为预算内、预算外，财政分配实际上只对预算内资金进行分配，而没有将预算外资金作为政府宏观调控财力来使用，导致预算外资金游离于预算管理之外，削弱了财政的宏观调控能力。此外，我国预算的不完整性还表现在部门预算的编制上，由于我国目前的支出预算是按资金的性质归类编制，不同部门、单位的资金性质不同、来源渠道不同，于是各种资金如行政经费、科研经费、基建支出等分别由不同的职能部门分配和管理。这就使财政难以对一个预算单位的经费整体使用情况实施有效的监督和控制。加之预算编制较粗、管理水平不高、执行中随意性大、追加追减的情况时有发生。又由于预算编报没有经过编制部门的预算过程，使各级人大批准的预算不能及时细化到部门、项目，财政部门难以按《预算法》规定的日期及时批复预算。

4、预算编制内容不够科学。我国的预算收支科目的设计不合理。目前，我国的预算收支表中，类级科目只有100多条，而且是在单式预算的基础上演化而来，其科目不能适应复式预算的编制需要。另一方面，收支科目的粗糙，造成我国财政部门编制的预算草案太粗糙、项目不细，预算报表所列科目级次太少，所列内容太粗，透明度太低。

5、预算收支的测算方法过于简单，缺乏科学论证，导致财政收支的测算结果与实际情况相去甚远。在收入预算的编制上，往往存在较多的人为因素和长官意志，或者是国家已经确定了当年财政收入的增长比率，地方就是一个执行的问题。在支出预算编制上，细化项目、量化分析和科学论证做得很不够。“基数法”实施的后果，使各预算单位对“基数”重视有余，而对资金使用效益却过问甚少，而且，也易于形成支出刚性，不利于预算支出总量与结构的调整。

6、预算编制有关职能不分。由于预算编制、执行、监督不分，预算编制的质量和效率不高。一方面，财政部门和有关部门职能不分，财政部门既负责预算的编制，又负责组织各部门预算的执行，这一机制制约部门在组织预算执行中的积极性发挥。另一方面，财政部门内部各职能部门的职能不分，主要问题在于财政部门内各职能部门的职责划分不清楚，财政内部除预算管理部门外其他业务部门都编制预算，经常出现财务监督部门为其管辖的部门争预算、随意调整预算的情况。由于预算管理部门掌握的情况不充分，调整的依据不十分充足，调整的结果也就难以科学准确。

第三种观点认为，我国预算准备、编制和执行过程中投入的时间与精力不足，形成“预算简单化、决算复杂化”局面。体现在：一是结算项目繁杂，大量结转资金和跨年度结算项目容易对下年度预算执行产生冲击。二是强化了地方对年终总算的依赖思想，各地对年终决算解决的期望值越来越高，中央财政面临巨大压力。三是财政工作集中，预、决算工作效率不高。四是结算事项多，财政算账难。一方面是各种专项上缴扩大趋势明显不适应分税制的要求。比如，中央借款、向中央作贡献、老农业税价差上缴等项目。另一方面，结算补助中税收返还计算复杂，且超基数返还比例太低，转移支付数额小且计算依据难以符合客观实际，其他补助项目多、数量少等问题，使地方各级财政很难准确计算财力，给预算编制带来一些困难。

第四种观点认为，实施部门预算改革面临着矛盾。主要是：

1、部门预算改革与机构改革滞后的矛盾。机构职责的调整滞后于预算编制改革。具体表现在三个方面：一是预算分配权不统一。实行部门预算，要求各有关部门与财政紧密配合，在审核部门预算建议数、下达预算控制数方面同步进行。从实际执行过程看，一些有预算分配权的部门下达预算控制数较迟，影响部门及时编报部门预算；二是部门内设机构还未形成统一管理预算的部门，编制部门预算协调起来相当困难。如：行政管理费一般由办公部门管理，基建经费由计划部门管理，科技费由科技部门管理，教育经费由教育部门管理等；三是从财政内设机构看，仍按原来的经费性质管理，也不适应部门预算管理的要求。此外，由于机构改革滞后，没有从根本上解决预算内外“两张皮”问题。

2、部门预算编制中是以部门为主还是以财政为主的矛盾。我国现行部门预算的编制实行“二上二下”的编报办法，即由部门编制预算建议数上报财政部门（一上）；财政部门与有预算分配权的部门审核预算建议数后下达预算控制数（一下）；部门根据预算控制数编制本部门预算报送财政部门（二上）；财政部门根据人代会批准中央预算草案批复部门预算（二下）。因此，我国预算编制实际上是依靠各部门的预算编制的，预算部门以及各主管部门在对部门预算进行砍砍压压的基础上编制财政总预算。这是一种“被动编制”预算的方法。实际上，财政部根本无法掌握各部门的预算编制情况，客观上造成了以部门意见为依据的局面。

3、实施部门预算改革与现有预算分配权的矛盾。我国现行的支出预算主要是根据支出性质进行编制和管理，而部门预算改革也是强调在不改变预算分配权的前提下进行。这就带来了难以克服的矛盾与困难。部门预算是一个部门一本预算，而在多个部门拥有预算分配权的情况下，一些预算职能肯定会被部门肢解。最突出的是基本建设预算、科研经费预算以及行政经费预算。各部门的基本建设预算由计委负责，科研经费预算由科技部负责，行政单位的工资和经费预算由国家机关事务管理局负责，预算职能被肢解，财政对部门预算的控制十分困难。

4、部门预算改革与税收计划的矛盾。税务部门实行条条管理，税收计划是由税务部门自上而下垂直下达的，各级税务部门只执行上级下达的税收计划。这就与各级政府的责、权、利脱钩，财政与税务关系不顺。各级地方政府预算经同级人大批准后具有法律效力，税务部门理应无条件执行，但是，由于税收计划与各级地方政府的预算在时间和数据上都很难一致，其结果可能导致各级地方政府制定的收入预算任务难以落实到征管部门，地方政府完不成预算；也可能迫使地方政府通过“空转”等技术处理方式勉强完成税收指标。

第五种观点认为，部门预算与国库改革未能协调一致。目前，国库对财政资金支出的运行程序是：各级预算单位根据同级财政部门下达的年度预算，按期向财政部门提出资金拨付申请，经财政部门审核后开具拨付凭证，通知国库办理资金拨付手续，国库通过银行间票据交换将财政资金划入预算单位在商业银行开设的账户上。这种运行程序弊端较多，如财政资金使用效益低下、监督弱化等。同时，银行体制改革后，仍有相当大一部分国库资金通过商业银行进行划转，受利益驱动，各商业银行对存不计息付不收费的财政资金不同程度地存在截留和占压的情况，各预算单位根据资金性质的不同也在银行多头开户。实行部门预算，预算报表虽然统一了，但财政资金仍在多头运作和逐级层层缴拨，财政将预算资金拨付到一级预算单位账户上后，一级预算单位如何再下拨至用款单位，用款单位又如何使用，财政部门无法实施全程监督和控制，影响财政资金使用效益。

二、构建我国预算管理制度的模式

第一种改革模式：（一）采取标准周期预算管理。预算管理周期从时间上划分为三个阶段，在同一预算年度内，不同预算管理周期的三个阶段同时并存：1、“预算编制阶段”。从每一预算年度前一年的年初开始至次年年末，期限为12个月，主要任务是对上年预算执行结果进行分析总结和绩效评价，结合本年度预算执行情况，测算下一年度预算收支规模和增长速度，据此编制下年度预算。2、“预算执行与调整阶段”。从每一预算年度的年初至年末，历时12个月，主要任务为组织执行本年度预算、分析执行情况并办理调整变更手续。3、“财政决算阶段”。从每一预算年度终了后的下一年初开始至六月末结束，期限为6个月，主要任务是组织编制决算草案，按规定程序报批，并在决算基础上对预算执行结果进行分析和总结，作为编制下一年度预算的依据。（二）改革预算科目的设置体系。应以部门为主线，融复式预算、综合预算为一体，满足政府按部门分类、政策目的分类、经济性质分类的预算管理要求。1、以部门为依托，综合编制部门管辖内的各种资金，预算从基层编起，逐级审核汇总，以清晰反映政府预算在各部门的分布，取消财政与部门的中间环节，克服单位预算交叉、脱节和层层代编的现象。在预算科目的设置上，规范预算科目，统一预算口径；按照科、目、项、款的顺序，一级科目按部门设置，二级科目按资金性质设置，三级科目按支出用途设置，将预算科目分解到预算单位，细化到具体用途，落实到项目和人头。2、体现复式预算的要求。根据建立复式预算的目标要求，重新构建的基本框架为建立政府公共预算、国有资本金预算、社会保障预算和财政投融资预算的四层预算结构。[8]

第二种改革模式：根据目前拟定的政府收支分类改革方案，我国政府预算收支分类体系将由“部门分类”、“功能分类”和“经济分类”三部分组成，在“功能分类”和“经济分类”中，经常性预算和资本性预算作了较为明确的划分。具体目标模式是：

“部门分类”依据预算部门的性质和管理级次划分，按立法机关、司法机关、行政机关、军队、社会团体、事业单位、企业等顺序分类。

收入科目不再按功能分类，“支出功能分类”与目前的支出科目体例类似，但内容作了结构性改动。支出功能分类根据政府活动不同设置11类，具体是：一般公共服务类、国防类、公共安全类、教育类、文化体育及宗教类、社会保障类、医疗卫生类、环境保护类、城镇住房与社区类、经济事务类、未划分的财政支出类。

“经济分类”包括“收入经济分类”和“支出经济分类”两部分。“收入经济分类”与以往收入预算科目相对应，但融入了较多的以往不曾在科目中体现的预算外收入内容。“收入经济分类”划分为税收收入、社会保障缴款、非税收入、转移与赠与收入、贷款回收本金及产权出售收入和债务收入等6类。“支出经济分类”包括经常性支出、资本性支出、贷款转贷和产权参股、债务本金偿还等四个类级科目。其中，经常性支出包括人员支出、商品和劳务支出、经常性转移支付、国内债务付息支出、国外债务付息支出、预备费等6款。[9]

第三种改革模式：借鉴国外复式预算的经验和中国经济运行机制的状况，我国复式预算制度的框架应分为公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算、财政投融资预算等方面，从而构成适合中国国情的、完整的预算体系。

1、建立双重财政预算。从财政角度分析，我国财政将分为包含市场性和非市场性两类不同分配关系，它们分别形成公共财政和国有资产财政。公共财政是一种纯政府行为，政府通过公共财政参与社会资源配置，利用政治权力，以税收为主要收入形式，提供公共产品，弥补市场失效。而国有资产经营财政的分配主体是作为国有生产资料所有者的政府，它以国有资产经营为分配目的，以资产所有权为分配依据，并以竞争性市场为活动范围。与此相适应，我国应建立公共预算与国有资产经营预算两种预算。

2、建立社会保障预算。社会保障预算是指国家在维护社会稳定、保障公民生活、实施扶贫救助及各项社会保障投资运营活动中的收支预算，其分配主体是国家作为社会管理者的身份进行的，分配目的是为保护公民和居民的长期利益，协调收入的代际分配，分配对象是参与者共同投资的社会保障基金。

3、逐步建立财政投融资预算。财政投融资预算是为了保证国家重点建设资金的需要，将国家政策性投融资收支与现有的国家债务收支相结合，纳入预算管理，以全面反映政府有偿组织收入和安排支出的活动。财政投融资预算收入主要有：国库券收入、商业银行购买财政专项债券收入、财政周转金收入和财政储蓄收入等。财政投融资预算支出主要有弥补预算差额、国库券还本付息支出、国外借款还本付息支出、归还政府其他借款支出以及财政以有偿形式安排的支出。[10]

三、完善财政综合预算管理体系的思路

思路一：改进我国政府预算编制的思路。

（一）完善《预算法》及相关法律和政策规定，加强有关法律、法规与《预算法》的衔接、协调。其一，修订《预算法》。可考虑对财政年度进行调整，将预算年度由目前的历年制改为跨年制，以消除时间差。其二，修订与财政预算管理直接相冲突的法律和规章的有关规定。在修订《预算法》的同时，各项法律、法规都不宜过多地规定财政支出问题，凡是涉及到财政预算安排支出的有关规定，都应符合预算法的要求。凡涉及某一部门或某一领域支出安排的原则、方式等内容与《预算法》相冲突的，应一律从有关法律和规章中删除。

（二）规范、充实政府预算的编制内容，确保政府预算的科学性、完整性。其一，改革预算收支科目，细化预算编制内容，提高政府预算的透明度。在科目的设置上尽量体现复式预算和部门预算的要求，既要包括财政预算内收支，也要包括预算外收支。可考虑预算大类科目按部门设置，下设明细项目。大类科目下再按具体支出项目编制款、项、目级明细预算。其二，将政府性的资金统一纳入预算管理，保持预算的完整性。把预算内外两块资金有机结合起来，建立统一的政府预算管理体系。

（三）按照《预算法》的要求编制复式预算。现阶段，我国政府的职能由三部分组成，即提供公共产品、管理国有资产、提供社会保障。由此，可分别形成公共财政、国有资产预算和社会保障三部分预算。

（四）采用科学的方法测算预算收支，提高预算的准确性。在收入的测算方面，运用“标准收入测算法”编制收入预算。在支出方面，实行彻底的零基预算。首先应摸清“家底”，制定科学和符合实际支出标准的预算定额，为细化预算编制、规范部门预算管理提供准确的数据；其次，加强预算编制的调查论证，增强预算约束。最后，对所有预算单位或预算项目有效地排列出轻重缓急的用款顺序，根据财力可能优先安排排列较前的支出项目。

（五）增加预算编制和审批的时间，克服代编预算现象，保证审批的严肃性。其一，进一步提前编制预算草案。建议将年度预算编制提前半年至一年即着手准备，避免仓促上阵，应付了事。同时通过立法明确规定有审查或者审批预算议程的人民代表大会会议，应自下而上逐级提前召开，保证按照上级政府汇编预算所需要的时间，提交经过本级人大审批通过的本级预算和本级总预算，从根本上解决代编预算问题。其二，增加人大审批政府预算的时间，保证结果的严肃性。为充分行使人大对政府预算的审批和监督权，建议增加人大审批政府预算的时间，各级政府至少应在同级人民代表大会举行的前两个月向人大常委会有关部门汇报预算编制情况，而且提交的预算草案必须细化到款、项，以保证人大有足够的时间对提交的预算草案进行详细的审查和质询。[11]

思路二：加强预算管理，硬化预算约束。

（一）完善公共支出预算执行中的控制监督。要逐步建立起立法部门、财政部门、审计部门、主管部门和各单位内部不同层次的控制监督体系和监督制度。

（二）加强预算执行情况的信息反馈，建立严格的报告制度。主要包括：各单位要按规定定期向主管部门报送本单位预算执行的报表和详细的文字说明材料；各单位要按照本级政府财政部门规定的期限，向本级政府财政部门报送本部门预算执行情况的报表和详细的文字说明材料；财政部门要每月向本级和上一级财政部门报告预算执行情况：各级政府要在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或其常务委员会报告本级总预算的执行情况。

（三）改革预算拨款方式，严格按照批准的预算执行。在预算执行过程中，各级财政部门必须依照有关法律、法规，按照批准的预算和国库资金量拨款。拨付预算资金应坚持按预算计划拨款，按事业进度拨款，按规定用途拨款，按预算级次拨款。

（四）加强对转化为实物形态的预算资金的管理。要实行政府采购制度，规范政府采购行为，把市场机制用到预算分配环节上，将单一的货币管理形式逐步扩展到采用货币、实物、劳务等多种管理分配环节上，起到节约预算资金、降低采购成本、防止重复购置、优化资源配置和抑制腐败现象等重要作用。

（五）增强预算的严肃性，硬化预算约束。经立法机关审议、批准的预算具有法律约束力，各部门必须严格按照批准的预算执行，预算支出数必须与预算限额相符，并且只能用于预算确定的项目，对违反预算的行为要按照有关法规进行处罚。[12]

思路三：构建我国政府公共支出预算编制体系的对策。

（一）调整政府公共支出预算的范围，优化公共支出结构。（1）国家财政逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域，转移到满足社会公共需要方面来。财政只进行涉及国计民生的大型公益性基础设施的建议。（2）维持性支出范围要有所调整和缩减。经营性的事业单位，应与财政供给脱钩，坚决推向市场。（3）进一步优化支出结构。财政要根据中央的统一部署，不断提高对科学、教育、政权建设、环境保护等方面的保障能力。并不断优化行业内部支出结构。（4）要求各部门在提交新的支出预算草案时，须同时提出削减支出的可行性建议。（5）要避免以法律的形式造成公共支出的刚性增长。（6）要提高公共支出预算的到位率，尽量使预算年度的调整达到最小。

（二）改革预算编制方法，细化预算编制内容。1、实行部门预算。包括：将部门作为预算编制的基本单位；取消财政与部门预算之间的中间环节，由财政将预算直接批复到部门；预算由基层单位开始编，再进行层层汇总；预算编制不留机动，所有预算资金全部落实到部门和项目，预算一经批复，不得随意调整，执行中发生的特殊性支出通过现行的政府预算支出科目进行调整；2、逐步实行零基预算的预算编制方法。3、实行标准化的定员定额。具体操作方略为：收集制定定额所需的基础数据资料。细化各个支出项目，并尽可能予以量化。根据部门性质划分定额项目中支出标准等级。各项支出标准的确定应以国家规定为主、实际支出为辅的原则。对现有的开支项目进行彻底清理，准确界定开支范围，以确保定额中的支出项目规范化。4、加大预算编制的准确度，提高预算的到位率。5、利用信息技术，逐步建立财政系统内部的计算机网络。