优化财政支出结构的思索

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一、调整和优化财政支出结构的总体构想

1.目标。按照社会主义市场经济体制和公共财政理论对财政支出结构的客观需要，并根据财政供给的基本范围以及需要和可能相结合的原则，我国近、中期调整和优化财政支出结构的总体目标应为：按照社会主义市场经济的要求，合理界定公共产品的内涵，明确政府职能，充分保障社会公共需要，加强财政资金管理，提高财政资金使用效率，促进财政法制化建设。从财政支出职能结构来看，在现行支出结构的基础上，经济建设支出比重应逐步下降，行政管理费支出比重降中趋稳，社会文教费支出逐步增加等。要逐步降低政府购买性支出占财政支出的比重，提高转移性支出所占比重。当然，财政支出结构的目标不是也不可能一步到位，需逐步实施，系统推进。

2.原则。在现阶段调整和优化我国财政支出结构应遵循以下几个原则：一是体现政府职能原则。财政支出结构与政府职能存在紧密联系，政府职能的范围和方向决定着财政支出的范围和方向。在社会主义市场经济条件下，政府通过财政参与社会资源配置，弥补市场缺陷，为社会提供必不可少的服务。因此，财政职能必须服从于政府的职能，财政资金供给范围也要服从政府职能范围。

二是体现社会公共需要原则。我国财政改革的目标是建立社会主义市场经济条件下的公共财政。社会公共需要是公共财政理论的基石，规范财政支出结构应体现社会公共需要，财政支出范围应与社会公共需要相符。在调整和优化财政支出结构中，必须以公共需要为原则来界定和规范财政行为。

三是体现社会效益最大化原则。效益涉及经济效益和社会效益，经济效益大都可由市场解决，优化财政支出结构应特别注重社会效益最大化原则。公共产品中的纯公共产品，因其社会效益最高，应首先保证这部分支出，然后再安排准公共产品财政负担的部分。政府应根据公共产品社会效益的不同，分层次、有重点地确定财政支出范围。

四是注重财政支出结构相互协调原则。财政支出结构的协调主要指结构内部各个要素的相互适应，是明确支出重点与非重点的平衡发展，而不是各个要素不分主次的平均发展。在不同的条件下，各要素在财政支出结构中的地位不同，有着明确的主与次、重点与非重点的分别。支出结构的协调是动态的协调，是支出各要素在承认差别的基础上实现各支出要素之间相互促进的发展。五是体现财权与事权相统一原则。财政支出结构按行政级别划分有中央、省、市、县、乡各级财政支出，由于各级政府职责权限不同，财政支出范围也不同，即事权与财权应相一致。国家可通过立法等形式确定中央政府和地方政府各自的事权，根据各自事权确定相应的财权。在明确财政职责范围的前提下，合理、科学地划分中央与地方的支出范围。

3.总体思路调整和优化我国财政支出结构的前提是科学界定我国财政支出的范围，明确政府及财政应当承担什么事务，应重点支持什么，重点控制什么等等。因此，我国财政支出调整的总体思路可作以下考虑：（1）确保国家政权建设支出需要，保证国家机器正常运转。政权建设支出属社会公共需要支出，市场机制无法满足，只能由政府财政通过税收筹集资金予以解决。（2）增加社会保障支出。近年来，我国财政用于社会保障的支出逐年增加，但仍存在支出比重较低、社会保障覆盖面较窄的问题，这难以适应社会主义市场经济发展的需要。各级财政应进一步加大社会保障的投入。（3）加大对社会公益事业的支持力度。社会公益事业具有较强的社会效益，私人投资者通常不愿介入或介入不充分，政府财政对社会公益事业的支持，有利于促进社会事业进步，提高人民生活水平和改善生活环境。（4）退出一般竞争性领域，加大对基础设施建设、基础产业的支持力度。根据社会主义市场经济条件下公共财政理论的客观要求，财政预算内投资要退出“竞争性”领域，逐步让位于市场，财政主要增加对能源、交通等基础设施以及基础研究、环境保护等方面的投资。

二、调整和优化我国财政支出结构的对策思考

根据上述财政支出结构调整和优化的原则及总体思路，针对目前财政支出结构存在的问题，在近、中期应采取下列对策：1.逐步解决行政事业经费增长过快的问题行政管理、外交、公检法等部门执行社会管理的必要经费支出是国家机器正常运转的基本需要，属于公共需要，是财政必须保证的部分。但我国行政管理费支出与世界各国相比较高，2000年达17.42%，增长速度超过同期GDP增长速度。针对我国现状，可采取如下改革措施：（1）进一步精减机构，控制行政编制，提高行政支出效率。1998年以来我国进行政府机构改革，精简了机构人员，但仍然存在机构重叠庞大、人浮于事的现象，人员费、办公费居高不下，给国家财政造成了沉重负担。要严格控制政府机构的公共经费，改革会议制度、公共用车制度和招待制度，减少会议费、车辆购置维护费和接待费支出，提高资金的使用效率。

（2）规范事业单位的财政经费供给。事业单位可分为三类：一是社会公益型，如基础教育、技术推广等；二是准公益型；三是经营型。对这三种类型的事业单位，财政应保证社会公益型经费，对准公益型实行定额或定项补助方式，并适当核减部分经费，把经营型事业单位推向市场。

（3）推行行政事业单位收支统管。按照财政部颁布的。《行政单位财务规则》和《事业单位财务规则》，贯彻预算内外资金结合作用、统筹安排的原则，保证单位的预算外资金和其它收入主要用于弥补正常经费的不足和促进事业的发展，建立一套能全面、系统反映单位财务收支状况的报表体系。

2.改革财政投资体制财政用于固定资产的投资是经济建设支出的重要组成部分，财政投资对于加快基础设施建设和基础产业发展，促进产业结构合理化和区域经济的均衡发展具有重要意义。1998年起，中央政府针对我国存在的消费需求和投资需求不足，连年增发国债用于基础设施投资，有力地拉动了我国经济增长，但同时中央政府承担了很大的债务风险。

在市场经济条件下，投资主体多元化是必然的，总体来看，应以企业和家庭部门投资为主，政府投资只能限于公共需要、私人不愿意投资的领域。要把过去财政对生产、经营领域的投入转到支持基础设施建设和公共工程上来，并随着财力的丰裕逐步增加投入，通过转变资金投入方式，为市场经济和企业平等竞争创造一个良好的外部环境。因此，经济建设主体应由政府转向企业，财政只进行涉及国计民生的公益性基础设施的建设。要从直接投入生产领域，逐步转移到为生产建设的持续发展创造条件上来，转向基础设施、环境保护、公共服务项目，转移到共同需要方面来。要改革国家政策性投资体制，财政预算内投资不宜实行有偿使用的方式管理，宜采取无偿投资的方式；由国有资产经营预算安排的投资，应采取国家资本金投入的方式。

3.优化社会文教支出在知识经济时代，科技进步成为经济发展的主要动力。我国政府早已提出科教兴国战略，2001年，中央财政教育支出完成213亿元、科技支出完成373亿元，为了进一步加快推进科技和教育事业发展，提高全民族素质，不断增强国际竞争力，2002年，中央财政安排教育支出251亿元，安排科技支出408亿元，比上年分别增加17.84%和9.38%.总的来说，教育是一种“准公共产品”，其中，基础教育基本上属于公共产品，整个社会成员都可以从中受益，具有正外部效应，其经费应全部或绝大部分由财政供给。高等教育是一种“准公共产品”，更多地带有私人产品的特性，其费用可由受益者来支付一部分。因此，按照公共财政理论，高等教育可以由政府来办，也可以由私人来办。对此，国家应调整财政支出结构，财政应为义务教育提供资金保证，为重点高校提供更多的财力支持。

基础科学研究属于公共产品范畴，其成果为社会所共享，其经费应全部由财政负担。应用型科学研究由于可以市场化，财政不应负担经费或酌情负担一部分。在我国现阶段，由于科技力量与发达国家相比仍处于较低水平，因此，政府应提高对科学研究事业的财力投入，并使科学投入的增长快于同期财政支出的增长，同时，在科学研究支出总量提高的基础上，不断加大基础科研的投入力度，优化科研支出结构。

4.逐步增加社会保障支出在社会主义市场经济条件下，社会保障是一个重要的“内在稳定器”。目前我国社会保障体系很不完善，许多应由财政承担的社会保障由企业、行政事业单位负担。另外，社会保障支出划分不明确，支出比重低的现象仍然存在，难以适应社会主义市场经济发展的要求。各级政府要加大对社会保障支出的投入力度，大力推进社会保障制度改革，完善社会保障体系。财政必须按照公共财政要求，进一步调整现行支出分配结构，尽快使财政资金退出一般竞争性领域，同时相应削减行政经费和一般事业经费支出，真正把社会保障支出作为财政预算的一个重要内容。要加快失业保险制度改革，扩大失业保险实施范围，使各类城镇企事业职工都参加失业保险；尽快建立起比较完善的城镇企业职工养老保险体系；进一步深化医疗保险制度改革，建立社会统筹和个人帐户相结合的基本医疗保险制度模式。

5.改革财政补贴制度我国财政补贴主要包括价格补贴和企业亏损补贴两大类。价格补贴主要是粮、棉、油补贴，企业亏损补贴的范围几乎涵盖了国民经济的主要行业。目前我国补贴的比重仍然较高，随着市场机制逐步发挥作用和国有企业改革的深入，尤其是市场价格体系的日益完善，对现行财政补贴制度应进行清理和整顿，减少补贴项目，压缩补贴规模，规范补贴方式，提高补贴效益。

此外，要注重财政支出结构的制度建设。政策调整是优化财政支出结构的一方面，为建立适应社会主义市场经济要求的规范、科学、透明的支出管理方式，还需要进行支出管理的改革和创新，如切实推行政府采购制度，实行国库集中支付制度，推行零基预算等。