公共支出的总量管控

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在我国这样一个财政经济实力并不雄厚的发展中国家，强调和强化公共支出的总量控制具有特别重要的意义。从管理角度讲，公共支出总量控制的关键在于，按照现代经济管理规范化、法制化的本质要求，推动公共支出管理制度创新，探索支出总量的有效控制机制。

一、正确界定市场经济下公共支出的供给范围发展社会主义市场经济，社会资源的配置机制和分配关系都将出现不同于传统体制的各种变化，财政职能及其公共支出的供给范围也需要进行相应的调整。如何认识和界定新体制下公共支出的职责和供给范围，不仅关系到财政宏观调控作用的发挥，而且也关系到公共支出总量能否得到有效控制。

公共财政分配是政府的经济行为。因此，界定和规范公共支出的供应范围，其实质就是要明确在社会主义市场经济条件下，哪些事项应该由政府负责，哪些事项应该由市场负责，以此作为公共支出分配的依据。我国现有的财政供给范围和公共支出格局是从建国初期的大财政、供给制发展而来的，是建立在传统计划经济体制上的，它的最大特征是国家包揽的面过大，财政支出范围过宽，几乎覆盖到整个社会生产与消费的各个方面，一些本应由市场解决的问题被纳入财政分配范畴，而应由财政供应的事业却得不到应有的资金保障。这种供给制的状况滞后于当前宏观分配形势的变化，也与市场经济的要求不相适应。

按照市场经济的一般理论，政府的负责事项和活动范围主要是通过介入“市场失效”领域，运用财政分配手段，满足社会共同需要，而不属于社会共同需要的事务和领域则一般应由市场去调节和供给。那么，什么是社会共同需要？从理论上分析，它具有三个特点：一是只有由政府出面组织和实施才能实现的事务；二是私人部门和企业部门不愿干而又是社会存在与发展所必要的事务；三是只有政府举办才能有效协调各方面利益的事务。可见，社会共同需要是指那些代表社会共同利益，必须由政府集中供给的事务，这是确定政府和财政职能的基本依据，也是界定公共支出供给范围的重要标准。

由此出发，今后我国公共财政支出供给的范围需要结合改革的进程和财政职能的转变进行相应调整，有的支出需要强化，有的支出需要弱化，有的支出需要取消。首先，公共财政的基本职责是为国家机器正常运转提供财力保障，但这纯属消费性的开支，必须进行严格控制。其次，随着市场经济的推进和经济的发展，财政需要着力强化那些代表社会共同利益和长远利益的社会公共性开支（如科技、教育、卫生、社会保障等），但传统的“由国家包下来”的方式也需要改变，这些社会公共性开支在总体上应以财政供给为主渠道，同时要按照“谁受益、谁负担”的原则，适当开辟一些新的资金来源渠道。再次，在公共财政框架下，财政投资范围也必须进行相应调整，对于一般竞争性领域的投资，财政要逐步退出，以集中有限财力强化国民经济的关键领域和重要产业的投资。在不同财政级次，公共财政投资还应根据投资规模和受益范围由各级财政分别供应。此外，有的公共支出如补贴等，则应进行清理、控制、逐步削减。

二、着力推进公共支出预算管理的制度创新公共支出预算是指政府在一个财政年度内为满足公共需要，提供给社会成员大体均等的公共服务所需开支的分配计划。公共支出预算作为政府的基本财政支出计划，构成了政府财政活动及公共财政预算的一个重要组成部分。它反映了政府活动的范围、方向和政策，也决定了公共支出的流量和流向。当前我国公共支出预算管理体系仍存在诸多弊端，与市场经济要求极不适应，因此，着力推进公共支出预算管理的制度创新势在必行。这是我国下一步整个公共支出管理面临的一项紧迫任务，也是从根本上约束政府盲目扩张公共服务、控制公共支出总量水平的关键途径。

——要实行部门预算，提高预算的透明度。部门预算是指一个部门的所有经费支出都按照统一的要求、统一的报表格式，编制统一的预算。《预算法》规定，“中央政府预算由中央部门的预算组成”。这就要求改变传统的功能预算编制方法，采用部门预算编制方法，将原来按功能划分的行政事业经费等全部细化到部门。所有的开支都要在预算中加以反映，预算中没有列出的项目不得开支，同时要求将各种收入全部纳入预算管理。编制部门预算是公共支出预算通行的做法，通过编制部门预算，一是细化支出预算编制，提高预算的透明度，有利于防止支出预算分配和执行中的“黑箱操作”，便于立法机构对预算的审查和监督；二是强化预算的约束力，能够有效防止挤占挪用财政资金现象，有利于提高预算管理水平。需要提出的是，实行部门预算，不是将政府预算支出切块分割到各部门，由各部门自由分配，而是要求更加详细地确定和规范部门及其下属单位预算支出项目和支出内容，更全面地发挥财政分配资金的职能作用。

——要实行综合财政预算，提高预算的完整性。实行综合财政预算就是要将所有政府性收入和支出全部纳入预算统一管理，集中分配，建立统一完整的国家预算。从目前的政府性收支管理状况分析，实行综合预算，必须做好以下三方面工作：一是对预算外资金项目进行全面清理，坚决取消越权设立的或不合理、不合法的行政性收费和政府性基金项目；二是要实行税费改革，将一部分具有税收性质、便于征收管理的收费纳入税收调控范围，实行“费改税”；三是将“费改税”的收入以及符合国际惯例、政府行政需要保留的规费收入，统一纳入预算管理。此外，还应改革现行预算科目设计，反映国家预算范围的变化。

——要实行零基预算，提高预算的准确性。我国过去长期以来支出预算实行基数分配法，这种方法虽然比较简单，但实际执行结果往往造成支出刚性增长，不利于财政宏观调控。零基预算，是以零为起点编制预算，对每一个预算单位的资金需求逐项重新审核，根据其人员编制和工作任务重新确定预算资金分配计划。零基预算和过去基数分配法的最大不同在于，摆脱原有预算基数和不合理既成事实的束缚，公平合理地确定预算支出，避免各个预算单位之间的资金苦乐不均。零基预算起源于美国，早在70年代末期，美国联邦政府开始全面采用零基预算的办法编制预算，之后世界上其他一些国家也陆续采用了零基预算编制方法，使其成为政府公共支出管理发展过程中的一个重要阶段。近年来我国不少地方也先后实行了零基预算，尽管刚刚开始，处于起步摸索阶段，但这种改革思路值得充分肯定，而且在公共支出管理方面取得了显著成效，一方面提高了预算编制的公开性和透明度，有利于促使财政资金分配的规范化、程序化，另一方面优化了公共支出结构，对确保地方财政的预算收支平衡也起到了重要作用。理论和实践表明，实行零基预算是强化公共支出管理的一种有效形式，这决不仅仅是预算编制方法的改变，而且是整个财政改革的一个重要内容。因此，我们要进一步研究、制定规范化的零基预算改革方案，以尽快在全国普遍推行，这对于提高我国公共支出的整体管理水平，提高财政支出的资源配置效益，将会产生重要和深远的影响。

——要实行国库单一账户制度，提高财政资金使用效率。过去长时期一直至今，我国实行的是国库分散支付制度，即将预算分配给各部门和单位的年度支出总额，按期（中央部门按季，地方的部门按月）拨付到各部门或单位在银行开立的账户，由其自主使用。从实际看，这种支付制度存在较多弊端，其主要问题：一是支出过程脱离财政监督，财政部门只能依赖各支出部门的财务报告进行事后审查监督，不能及时发现和制止支出过程中的违纪违法行为。二是资金分散支付和储存，使用效率不高。由于单位资金都有个逐渐支用的过程，在预算资金按期拨付、由各单位分散保存的情况下，必然会使大量财政资金分散在各单位形成沉淀，而财政部门为应付短期资金需求，有时不得不向银行借贷或发行短期公债，从而大大增加财政利息负担。三是财政资金运行的信息反映滞后。因为财政资金大量分散于各部门、各单位在商业银行开设的账户，财政部门和中央银行无法全面了解整个财政资金的运转状况，难以对财经形势作出及时、准确的判断。因此，国库制度改革势在必行。

国库制度改革的方向是实行国库单一账户制度。所谓国库单一账户制度，简单地讲，就是将政府所有财政性资金集中在国库指定的行开设账户，同时，所有的财政支出均通过这一账户进行拨付。它是市场经济国家普遍采用的一种财政资金收付管理制度。据了解，包括美、日、英、法、加在内的经合组织国家都采用了这个制度。在我国实行国库单一账户制度，从收入方面讲，即意味着所有财政收入直接缴入国库，征收机关、执法机关目前设置的各种收入过渡账户以及各部门、各单位自设的各类预算外收入账户将不复存在；从支出方面讲，财政资金将在实际使用时从国库账户直接划入商品和劳务者的账户，有关部门、单位现有的各类资金管理账户则会随之取消。通过实行上述改革，其主要好处是：1.它能在很大程度上杜绝目前收入缴库过程中普遍存在的跑、冒、滴、漏现象，真正解决财政收入不能及时、足额入库的问题。同时还有利于从根本上改变财政预算外资金分散管理的状况。2.财政资金拨付一次到位，不需经过层层划转，会大大提高财政资金的使用效率。3.有利于实现对财政资金流向、流量的全面监控，进一步规范财政支出管理，强化预算约束，切实提高财政的宏观调控能力。

三、进一步完善政府采购制度政府采购也称政府统一采购或公共采购，是指各级政府为了开展日常政务活动的需要，将财政的购买性支出通过公开招标、公平竞争和财政部门直接向供货商付款的方式，从国内外市场上为财政开支单位购买商品和劳务的行为。其实质是将市场竞争机制和公共支出管理有机地结合在一起，它一方面使政府可以得到价廉物美的商品和服务，有效地节约财政资金，另一方面使财政管理从价值形态延伸到实物形态，从而改变过去财政支出一拨了之、管理粗放的状况，提高财政资金的使用效率。政府采购制度在国外已有相当长的历史，在许多国家的经济发展和宏观管理中起着非常重要的作用，已日益成为政府调节经济运行、强化财政约束、提高财政资源配置效率的一个重要手段。据有关资料，国外政府采购在国民生产总值中占有相当的比重，目前美国的这一比重为20%，欧盟成员国约为15%～20%，日本为10%.在东亚国家中，政府采购在GDP中的份额不等，但大体保持在5%左右的水平。因此，强化和改革我国的公共支出管理，需要借鉴国际经验，引入市场竞争机制，实行政府采购制度，这是公共支出管理适应市场经济体制发展要求的重要举措，也是加强财政管理和监督、控制公共支出水平的现实选择。

我国目前各支出单位的采购行为是各自分头进行的，这种方式的弊端非常明显：一是政府采购资金的分配和使用脱节，资金使用效益不高，财政无法实行有效监督。二是采购过程不透明、不公开，容易产生腐败，损害政府的形象。三是强化了地方保护主义，不利于全国统一市场的形成。为了克服上述弊端，今后，政府各部门的直接支出，包括各类办公用品、设备、公共设施以及政府所需的其它商品和劳务，在条件允许的情况下，都要按法律规定的方式实行规范化集中采购，采用招投标方式，引进竞争机制。这样做的目的和作用，不仅仅在于控制和节约公共支出，而且有利于推动并实现政府消费行为市场化，是促进反腐倡廉和整顿财经秩序的重要配套措施。

推广和完善政府采购制度，有几个问题需要注意和明确：一是政府采购应最大限度地维护公共利益，力争做到竞争、择优、公正公平、公开。二是政府采购范围包括使用国家财政资金购买、租用、委托或雇用等方式获取的货物、工程或服务。三是切实搞好政府的采购招标工作。根据国外情况，政府采购招标方式大体有三种，即公开招标、有限招标和单一招标。结合我国国情，我们应该有针对性地做好招标工作。在这方面，要注意把竞争机制引入招标中；要实行多方招标，至少有三个以上的竞争者才能从中进行选拔；要增加招标的透明度，不论是对国内招标者，还是对国外招标者，凡是有关参加招标的资格条件、时间限制等问题均应公开。当然，对一些批量采购、限额以下的政府采购行为，亦可以采取询价采购的方式。四是财政作为综合经济管理部门，应在政府采购中发挥主导作用。政府采购制度本身是一种控制支出、加强支出管理的手段，它的运作涉及到预算资金的安排、预算会计、国库拨款、支出管理政策等多方面的财政事务。因此，财政部门应主动取得这项工作的主导权，这与国际惯例也是一致的。具体讲，财政部门作为政府采购管理机关，其主要职责是：制定政府采购的政策、法律和集中采购目录；审核政府采购预算；制定供应商和中介组织的市场准入规则；拨付与管理采购资金；监督采购行为；收集、统计和政府采购信息。

四、依法理财，硬化预算约束市场经济是法制经济，没有法制的强制约束，公共支出的主观随意性就难以避免，硬化预算约束、控制支出总量水平也只能是一句空话。因此，加强公共支出管理、控制支出总量，就必须坚持和确保依法理财，这也是关系到建立新型财政运行机制和公共财政框架的一个重大问题。这里具体需要强调以下几点：一是要严格按照《预算法》的规定和各级人代会批准的预算办事。经过法定程序审批的政府预算，具有法律效力，是规范支出管理的重要法律依据，各级政府和财政部门必须严格按预算程序办事，预算一旦通过，不论是什么人，不管官大官小，权大权小，都不能凌驾于预算之上批条子，拨人情款，任意追加和变更预算，损害预算的权威性和严肃性。二是要加强财政执法检查力度，对违反财政法规、浪费国家资财的行为必须从严惩处，维护法律和法规的尊严。三是要搞好法规之间的协调。随着法定支出的增多，不仅财政支出压力越来越大，而且《预算法》权威性也受到了损害。因此，依法理财还必须注重法规之间的协调，避免法与法的“冲突”。建议各级人大和有关立法机关对现有的法定支出分类排队，对关系国计民生的重要项目予以保留，没有必要的项目予以取消。今后原则上不再出台新的法定支出项目，如要制定与财政预算支出有关的法规，均应与财政法规充分协调，不得草率从事。