小议国家财政的政策性职能

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一、单纯调整总量关系的政策定位已经不能适应需要

进入2002年以来，关于积极财政政策应否“淡出”的争论再趋热烈。呼吁“淡出”的理由不无道理：国债规模的连续增长会给长期财政收支平衡带来不利影响，过度依赖财政投资的经济增长可能把财政拖入无法退出的困境，政府持续投入会导致对民间投资和市场化力量的“挤出”效应等。反对“淡出”的声音也有依据：2001年中央经济工作会议着重强调指出“扩大内需是一个需要长期坚持的战略方针”，在当前世界市场紧缩的环境下财政政策是支持中国“一花独秀”的重要支点，力保增长是缓解当前经济运行中各种矛盾的必要条件等。

一个基本判断是，仅仅在目前财政政策的职能定位下实际上是无法找出是否应当“淡出”的结论的。当前应当讨论的，是在中国经济增长的过程中财政的政策性职能转变问题。

我们目前所说的“积极的财政政策”，是在以宏观调控为基本目标的财政政策。在经济学意义上，“宏观”的含义就是“总量”。宏观调控就是对总供给与总需求之间的总量平衡关系的调控。无需争议的事实是，从1998年以来，我国的积极财政政策始终是以调整供大于求的总量失衡状况为目标的，而调控总量又是为了支持经济增长。当前，一个值得讨论的问题是，政府支持经济增长的政策着力点究竟应当落在何处。

在市场经济理论中，财政政策参与对总量平衡关系调节存在两个前提。一是竞争、多元化产权主体下的分散决策已经成为各种经济资源的主要配置力量，二是社会已经形成为一个相对平衡的利益分配格局。正常情况下，政府的财政政策只针对那些“市场失效”的领域或某些使社会利益平衡格局被打破的因素进行校正、抵消、补偿等方式的调节。

中国存在上述两个前提吗？显然不存在。至少是不充分存在。我们面临的问题不是个别领域的“市场失效”，而是市场发育不充分导致市场的资源配置效率太低，以致结构调整进展不快；不是局部社会利益关系的调整，而是改革过程中社会利益构成的再组合。

从1998年以来，我们对“扩大内需”的认识走过了三个阶段。在第一阶段，政策的着眼点在于应对亚洲金融危机的影响和此前反通货膨胀政策的滞后影响。1999年中央明确提出“扩大内需是战略方针”之后，我们认识到，短缺时代已经结束，供大于求已经成为市场供求关系的常态，经济发展的关键已经从扩张供给转变为扩张需求。从“十五”计划的酝酿过程迄今，人们已经清楚无误地看到，影响国民经济增长和需求扩张的主要因素是结构性矛盾突出，是社会的经济预期不良，是城乡、区域发展不平衡。就是说，制约中国短、中期经济增长的因素主要是长期性、战略性、体制性因素。

二、促进增长的财政政策应当承担战略性职

显然，财政的政策性职能不能“淡出”，但目前的政策方式应当淡出。财政政策的着力点应当从财政直接投资引导投资需求增长转变到解决长期性、战略性、体制性难题上来。从当前看，为促进经济的稳定增长，我国的财政政策应当努力实现向以下三个方面的调整。

（一）加快结构调整，对资本退出施以财政援助

“十五”计划明确提出“结构调整是主线”。目前普遍性的供大于求与城乡居民储蓄存款持续增长并存的状况明确显示出，我国的供给结构与消费结构存在着尖锐的矛盾；而且我国的资源结构已经不能支撑现有生产系统的粗放式扩张。但“十五”执行迄今，结构调整遇到了资本难以退出的阻滞。

在结构调整与升级的过程中，增量投入所能起到的作用总是极其有限的，关键是要依靠存量资源在产业间的流动。市场经济下，存量资源的跨产业流动是资本重新优化配置的结果。但中国的情况是缺乏市场化的系统支持资本退出。资本无法从原有配置领域顺畅退出，也就无法重新优化配置，结构调整就难以奏效。

资本退出首先需要有产权的市场化流动渠道。但产权的市场化仅仅是资本退出的必要条件而非充分条件。在多元化的社会利益结构中，资本能否顺畅退出，还在于资本能否得到必要的补偿。通俗说就是，资本退出的基本前提是能否“捞回本”，至少是部分地“捞回本”。

即或在市场经济充分发达的情况下，与结构调整与升级相联系的资本补偿也需要政府的政策支持。人们熟知的“加速折旧”就是政府运用财税手段满足资本补偿要求、促进结构升级的一项重要政策。

实际上，加速折旧也并不能保证资本在结构调整中得到充分的补偿。经济学研究早就发现，当结构升级加速时，生产能力过剩领域的资本为避免投资损失，通常并不是自动选择退出，而是采取相反的对策，进一步扩大投入，扩张规模，力图把别的供给者“挤”出局。这就是“市场失效”。显然，市场机制导致的这种资源配置取向只会造成更大规模的过剩，非常不利于结构升级。调整“市场失效”需要政策的干预。从国际经验看，政策干预的有效方式是提供资本补偿援助。具体说，就是政府以一定价格出钱收购、封存或淘汰过剩生产能力，让那些过剩领域的资本能够全部或者部分地得到补偿，避免“市场失效”下的过度竞争。

当前，我们有必要格外注重研究“资本补偿”的问题。一方面，从中国自身情况看，由于产权的市场化流动渠道极其狭窄，大量存量资本实际上被“套”在特定领域中无法实现产业间的重新配置。在资本利益、地方利益的双重拖曳下，存量资本为避免“血本无归”，只能选择破釜沉舟的“背水一战”，继续在原有领域扩大投入。2001年中国的钢产量为1.4亿吨，而且2002年很可能达到1.7亿吨，但其中增长最快的仍是低端的普通钢，产业的快速扩张并没有带来产品结构的明显改善。另一方面，由于科技进步的不断加速，传统的“折旧”方式已经不能抵偿固定资产“无形损耗”导致的资本“缩水”。据2002年《财富》杂志公布的数据，2001年全美收入最高的500家公司，其年盈利总额已经从2000年的4440亿美元跌至2001年的2060亿美元，跌幅达到了53％。“新经济”使全世界的资本都面临资本无法补偿的危机。

扩大对外开放、提高国际产业竞争力、实现结构调整与促进增长、平衡供求实际上已经表现出了共同的政策需求。财政政策应当在资本退出的补偿援助上发挥更大的作用。国债还应当发，但对过剩生产能力施行政策性收购，施以退出性的政策援助应当成为国债资金新的重点配置领域之一。煤炭“关井”、钢铁“限产”、淘汰不能达到经济规模的石化装置等都应当提供政策性补偿。政策要有效力，关键不在于规定要做什么和不要做什么，而在于调整社会经济关系。实际上，目前我国农业中实施的“一退三还”、“坡地休耕”等政策就是对产业退出给予财政性援助的政策。农业中的实践已经证明，对“退出”提供补偿实际上是一种代价最低、效率最高的政策。

（二）承担改革成本，改善社会经济预期

在过去几年扩大内需的研究中，人们普遍注意到社会经济预期对供求关系的影响。从表层看，影响人们支出预期的主要是就业、住房、教育、养老、医疗等方面制度的改革，影响人们收入预期的主要是“下岗”现象的普遍化和就业岗位的短缺。但从对这些表层现象的深入分析中可知，与市场经济发达国家相区别，影响中国社会经济预期的主要因素并非是单纯的景气循环以及通货膨胀、通货紧缩的交替，而是对改革代价的担心。

中国的改革进程面临一个非常现实的问题，就是谁来承担经济转轨代价的问题。从现实情况看，我们至少对以下若干方面的转轨成本仍缺乏明确的制度安排。

一是有偿解除劳动合同的代价。在过去二十多年的改革进程中，我们在物质要素如何与原有体制告别上做出了很多努力。到21世纪初，如何让人这种要素和旧体制告别，也就是有偿解除劳动合同的问题提上了日程。计划经济体制下的那些国有职工如果不能在劳动关系上退出国有经济系统，国有经济的转轨改造实际上是不可能完成的。因为他们实际占有和支配着这个系统中的所有资源。1.2亿国有职工，每人有偿解除劳动合同的代价哪怕只是1万元，总量就需要1.2万亿元。

二是完善社会保障体系的代价。在原有计划经济体制下，职工的福利或者社会保障问题是全部包含在企业成本中的。现在我们要全部外化到社会统筹这样一个符合市场经济制度的方式中去。这就带来了一个问题，谁来把以前扣除的那部分积累补足。

三是化解银行不良资产的代价。在旧体制下，银行不过是政府的一个出纳部门。旧体制和改革过程中的一些缺陷导致了现有银行大量不良资产的问题。这并不是银行作为一个企业在自身的经营活动中的无能所导致的，或者说不完全是。例如“拨改贷”形成的不良资产、政府通过种种行政干预让银行发放贷款导致的不良资产等。现在要靠银行通过市场化经营来化解这些不良资产，这实际上办不到。

四是回赎国有资产支配权的代价。中国的一个特殊性是，国有资产实际上并没有真正在中央政府手里，而是被形形色色的既得利益集团支配着。实际上在我们改革的初始阶段，中国就已经存在着“条条”、“块块”的个别利益。并不是私人部门发育起来之后，我们才有了推进市场经济的个别利益、局部利益。中国在计划体制下表面上是中央集权，实际上中央集权所能管到的只是一个并不庞大的增量部分。所有的存量资产都掌握在那些分散于不同地区或者不同部门的地方政府和实际支配者手中。“国有经济改革”背后的深层次问题是要赎回那些名义上归国家所有的，实际上是由地方、部门甚至是为一些“国企老总”实际占有，为他们的局部利益最大化服务的那部分产权。现在看来，要让国有经济真正融入市场体系，我们可能不得不对那些依靠旧体制实际占有着国有资源的利益群体支付一个“回赎”的代价。

应当注意到的是，改革成本是一种具有“一次性”特点的支出，不能靠分摊到经济运行过程的经常性支出里面的方式化解。例如，我们不能把“有偿解除劳动合同”的代价摊入企业的经营成本中，也不能靠一两年的财政支出满足完善社保体系的需要。我们也不能指望正常的扩大再生产投入部分来分担转轨代价，例如让解决增量投入的资本市场融资功能完全承担起“债转股”的股权转让问题。

一方面，制度转轨本身就具有“公共产品”性质，这个成本不能、也不应当直接分摊到居民部门、企业部门的收入或成本中来；另一方面，中国的转轨代价是和告别“一大二公”的原有体制密切联系在一起的，这些代价，说到底是原有体制下以国家、政府、国有经济名义形成的代价。从这个意义上说，改革成本的主要承担者应当是政府。在我国积极的财政政策中，“积极”的含义将更多地体现于合理承担改革成本上。

财政承担改革成本的一个可供选择的重要方法是发行长期国债，用发债收入直接支付改革过程中的转轨代价。30年期、50年期的券种都可考虑。从1999年到2001年的两年间，国民经济总量扩张速度滞留在7％——8％的水平上，中国的财政税收总额增长了50％以上。我们在过去30年、50年间累积下来的体制性负债用未来30年、50年的收益偿还还不能化解吗？肯定可以化解。

通过财政手段直接支付改革成本的最大好处是透明度高。改革社会经济预期，关键就是要对改革进程的代价作出明确的制度安排。

（三）调整区域经济关系，灵活运用财政信用资源

区域间发展不平衡是对扩大内需战略影响最大的深层次因素之一。中国的城乡发展不平衡实际上也和区域间发展不平衡密切相关。以需求潜力而论，我国东、西部地区的城市市场差距并不很大。开拓农村市场，关键是开拓那些相对贫困、落后地区的农村市场。

实际上在过去几年中，调整区域间发展的不平衡状态始终是财政政策的重点指向。其中，区域间的财政转移支付制度已经在建立过程中，西部等发展相对滞后地区已成为“国债项目”配置的重点区域，2002年税赋改革中所得税改为中央与地方分享税的目标也在于加大中央财政对区域间发展不平衡程度的调控能力。但从2000年初西部大开发战略实施以来的实践看，仅仅依靠中央财政的直接投入并不能满足西部发展的对增量资源投入的需要。要实现缩小区域发展差距的战略目标，我们还需要探索以较少的财政资源调动更多增量资源向这些地区集中的措施。

在东部发展过程中，特别是在特区经济的发展过程中，我们已经有过以“两免三减”等税赋减免措施实现“以小搏大”的成功经验。目前，这种引进外资优惠政策已经扩大到西部相当大的范围。但西部情况与东南沿海地区不同。简单的税赋减免对引进外部资源尚不充分。在很多地方，要使税赋优惠政策真正发挥作用，尚需在投资的软硬环境上有较大改善。

改善相对落后地区的投资环境要中央与地方政府一起上。现在看来，有必要在新的战略发展周期内积极探索“地方发债、中央贴息”的方法。

允许地方政府发债也应当成为财政政策的重要组成部分。在西部大开发、老工业基地再振兴、部分区域环境与国土整治等方面，都可以通过发地方债的方式调整资源在区域之间的配置格局。不仅可以在本地发地方政府债，而且可以通过公众化的债券市场面向全国发地方政府债。其中，对涉及全局战略的地方发展任务可采取地方发债、中央财政贴息的办法给予支持。这种与区域发展战略、与资本市场密切结合的财政措施，实际上赋予了积极财政政策中“积极”以新的含义。