财政支付体制改革论文

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这项改革将于2003年在全国全面推行。

现行制度弊端

中国长期以来实行“分散支付”的国库管理制度，财政性资金缴库和拨付，主要通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行。由于各级财政、税务、海关及其他政府收费部门都自行设有众多的收入过渡账户，因此，除了一些单位按规定将资金就地缴入国库，大多数都要通过上述过渡账户；有的还按行政隶属关系层层汇总到主管部门账户，再由主管部门缴入国库。

这样做的弊端之一是上级单位通过收入过渡账户“雁过拔毛”，截流财政资金的现象在中国极为普遍。另外，主管部门不及时将资金缴入国库，大量预算外资金沉淀在各部门账户上。财政部的资料显示，按现行的国库支付程序，中央预算内水利建设资金从财政拨到项目建设要经过7个环节，粮库建设资金和天然林保护工程资金等也存在类似问题。

财政部的一份报告承认，长期以来，资金层层拨付造成大量资金沉淀在预算单位，效率不高，财政可控制的现金流量也大为减少。

另外，当财政部门按月季度或按进度向预算单位拨款后，资金支出大权实际控制在预算单位手中，资金被截留、挤占、挪用的问题时有发生，甚至诱发腐败。

改革方案确定

中国着手改革现行国库管理制度，最早是九届人大四次会议，当时通过的《国民经济和社会发展第十个五年纲要》中指出，要建立以国库单一账户为基础的现代国库集中收付制度。

2001年3月国务院公布《财政国库管理制度改革试点方案》；2002年，财政部常务副部长楼继伟在一个内部会议上详细阐述了国库管理制度改革方案。他指出，结合中国具体国情，建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度，或者称为国库单一账户制度。

据楼继伟在这次会上的归纳，中国国库单一账户体系由五类账户集合组成：一是由财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出，它是财政部门在中国人民银行设立的存款账户，是账户体系的基础；

二是财政部门在商业银行开设零余额账户，并同时约预算单位开设零余额账户，用于预算资金的日常支付和与国库单一账户清算；

三是财政部门在商业银行开设预算外资金专户，用于记录、核算和反映预算外收入和支出，并对预算外资金的日常收支进行清算；

四是小额现金账户，用于记录、核算和反映预算单位的小额零星支出，并与国库单一账户进行清算，在银行管理信息系统比较完善的情况下，此类账户也可以与预算单位零余额账户合并使用；

五是经国务院批准或授权财政部批准开设的专户。

从国家机关起步

实际上，国库单一账户体系建立之日，就是各部门、各单位的各种收入过渡性账户和支出账户消亡之时。财政部官员向《财经时报》描述了这样一个“流程”：财政资金支付要在国库单一账户体系下统一进行，也就是财政部在商业银行开设零余额账户，并为预算单位开设零余额账户；通过零余额账户，通过“财政直接支付”和“财政授权支付”两种方式，将财政资金采取支付到商品和劳务供应者。商业银行每天与财政部开设在中国人民银行的国库单一账户进行清算。

中国的国库管理制度改革实际上起步于2001年7月，当时由监察部牵头，财政部、中国人民银行、国家审计署等共同对行政事业单位银行账户进行清理整顿，严查预算单位多头开户的情况；同时，为水利部、科技部、国务院法制办、财政部、中国科学院、国家自然科学基金会等6个中央部门开设了零余额账户，作为改革试点。

另外，根据国务院的要求，部分国家储备粮库的建设资金和部分省的车辆购置税交通专项资金，也实行了财政直接拨付。

一个月后，财政部正式组建了财政国库支付执行机构，对内称“国库支付中心”，对外称“国库支付局”，

据财政部统计，截止2001年年底，6个中央试点部门纳入改革范围的预算指标达172.23亿元，其中实行直接支付资金64.83亿元，财政授权支付资金105.4亿元；6个试点部门共有136个预算单位纳入改革范围；中国科学院和国家自然科学基金会的部分项目实行直接支付改革试点。

到2002年年初，经国务院批准，改革试点进一步扩大到了23个中央部门，到年底试点单位已增加到40个左右。

地方试点

与中央政府部门同步，自2001年开始，安徽、四川，福建、重庆、辽宁、黑龙江、江苏，山东、浙江等地也开始了国库集中支付制度改革试点。

第一个步骤同样是“清理”，目标直指各地财政系统内部银行账户：一方面，将“社会保障”、“粮食风险基金”、“住房基金”、“世界银行贷款”、“农业综合开发”等必须保留的账户归并在国库单一账户体系的“特设账户”内，取消其他业务处的所有银行账户；另一方面，清理预算单位的银行账户。截至目前，仅辽宁已经清理各类银行账户27461个，撤销7480个。

另外，各省对行政单位和教育系统基本实现由财政统一发放工资。据福建省统计，推行财政统发工资制度，每年节省工资性支出数千万元。辽宁省绝大部分市县实行了财政统一发放工资，去年全省直接支付人员经费达27.1亿元。

多数试点地区建立了省、市、县等不同级别的会计核算中心，取消市及各区、县下属行政单位的银行账户和出纳岗位，把政府直属各部门的预算内、外资金全部纳入会计核算中心，实行单一账户、集中支付；强化对工资发放、经费报销以及福利分配等所有预算内、外资金的统一核算和统一管理，实现了政府对财政资金，特别是预算外资全方位、全过程的监管。

目前，浙江省和下辖的9个市及65个县（市、区）建立了会计核算中心。

“集权”“分权”：变革的主线

虽然只是试点，革除原有弊端的效果已初步显现。

财政部官员告诉《财经时报》，改革后，试点单位应支未支的资金不再沉淀在预算单位账上，而是保留在国库。业内专家指出，这一变化将对国债，特别是短期国债的发行管理产生很大影响。在分散支付的制度下，财政资金都拨到预算单位账户上；而国库只要没有资金，财政就会不断地发债。因此，国库管理制度的改革，也将带来国债管理的变革。

另一个重大成效是提高了财政资金使用的透明度，遏制诸如资金挤占、转移，挪用等问题，原因是预算单位的账户是零余额账户，资金要按预算的用途支用，并在支付时受到银行网络信息系统的监控。

为解决财政资金支付过程中的信息记录、监控、反馈的问题，财政部成立“政府财政管理信息系统”工作小组，开发预算单位用款计划和支付申请管理系统、用款计划和支付申请审核及资金拨付管理系统。财政部官员透露，通过这个系统，任何地方的任何一笔财政资金的使用情况都会一目了然，资金支付的效率也大大提高。

财政部官员向《财经时报》透露，中国的国库集中支付制度将在2003年“全面推行”。他指出，就财政体制改革而言，财政资金管理的“集权”和“分权”是变革的主线。从表面看，财政资金管理改革更多的是突破技术性问题，不过在整个财政体制改革中，正是“政府财政管理信息系统”这一技术的实现来完成制度上的变革的。而伴随着这一系统，财政体制其他方面的改革也将获得突破。

名词解释

财政直接支付

按照部门预算和用款计划确定的资金用途和用款进度，根据用款单位申请，由财政部门将资金直接支付到商品、劳务供应者或用款单位。

财政授权支付

根据部门预算和用款计划确定的资金用途和用款进度，由预算单位自行开出支付令将资金支付到商品、劳务供应者或用款单位。