政府采购成本管理研究

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内容摘要：我国自实行政府采购制度以来，并没有像西方发达国家那样取得预期效果，采购成本不但没有下降，反而有所提高。本文就采购成本过高问题进行探讨，在对成本过高原因进行详细分析的基础上，提出了降低成本的对策。

关键字：政府采购制度采购成本

一、政府采购存在的问题

自美国在1776年颁布《联邦采购法》以来，政府采购在西方迅速发展起来，并取得了很大成功。不但降低了采购成本，而且还树立了政府良好形象。我国自1995年开始政府采购试点，尤其是2002年通过《中华人民共和国政府采购法》以来，我国政府采购也快速发展起来。2004年超过2000亿元，2005年达到2500亿元，今年将达到3000亿元。

随着采购规模的不断扩大，诸多问题逐渐暴露出来。如预算编制过于粗糙、简单；虽制定了《政府采购管理暂行办法》，但过于笼统，对违反政府采购制度的处罚力度不够；政府采购人员不够专业且素质不高；监督不到位导致权力寻租；采购成本过高且浪费严重等。如2005年汽车采购额超过了500亿元，我国公车目前已达350万辆，每年用在公车上的开支达3000亿元，与社会轿车每万公里运输成本为8215.4元相比，党政机关等单位每辆车竟高达数万元，许多地方公务车的使用，公务占1/3，干部私用占1/3，司机私用占1/3。采购的大型科学仪器“闲得发慌”，利用率不到25％。据不完全统计，因为政府办公设备闲置、更换和维修费用、提前报废，每年浪费至少近千亿元[①]。

本文就针对采购成本过高这一问题作为切入点，来对我国的政府采购进行探讨。

二、政府采购成本居高不下的成因

政府采购成本过高，既有操作层面的原因，也有制度方面的原因。

（一）操作层面的原因

1．信息不对称导致采购人发生败德行为

信息不对称是指在市场经济活动中，各类人员对有关信息的了解是有差异的；掌握信息比较充分的人员，往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员，则处于比较不利的地位。由于信息的不对称性，出现了委托关系。

在传统分散采购模式下，运用财政性资金进行采购所涉及的关系人主要有：纳税人、缴费人、各级政府、各级财政部门、主管部门、行政单位、事业单位、主管部门机关或单位采购机构、主管部门机关或单位采购人员和供应商。在公共财政体制和分散采购运行机制下，上述关系人相互委托，形成六种委托关系，构成委托链。层次过多的委托关系加剧了信息的不对称，由此形成了政府采购过程中的败德行为问题。

败德行为是指，在信息不对称和自然状态不确定下，某个人为了增进自身效用而采取了不利于委托人利益的行为。败德行为是事后信息不对称引起的，即是事后的机会主义。传统意义上的败德行为只涉及一个人，如偷懒等；在多人问题研究中涉及团体成员中的败德行为，当只有总的产出是可观察和验证而每个人的产出无法验证时就会发生团体败德行为，搭便车问题就是一个典型的团体败德行为。败德行为必然导致采购成本升高。

2．监督不力导致采购官员进行权力寻租

在公众—国家—采购官员这三位一体的采购权力委托之间，由于采购权力是多层委托下来的，随着委托链条的增多，相应加大了采购权力执行监督的成本。

采购权力委托运行失灵给社会造成的损失巨大，但平均分摊到每个公众身上就比较小；每个公众监督采购权力执行要花费时间和精力，而这部分机会成本对自己来说则非常大，而且，即使他监督的好——或保证采购官员按全体委托人意愿执行采购权力，或是查处了采购官员腐败，但他因此而获得的收益非常小，结果监督者就缺乏监督的积极性。这对于有理性又符合经济人本性的公众来说是得不偿失的。所以，每个人都会采取机会主义行为，希望别人来监督。采购管理部门对具体采购单位的监督也是很有限的。现在虽然进行管采分离改革，但很多都是“形散而神不散”，采购管理部门与具体采购单位存在裙带关系，共享寻租收益，导致集体腐败。

在预算监督方面，由于预算的编制比较粗糙，“外行看不懂、内行说不清”，且时而不时增加预算，“一年的预算，预算了一年”。可见，预算监督的效力也是很有限的。

从以上分析可以看出，监督不力，必然形成采购人员的寻租。

3．管采不分造成政府寻租异化

《政府采购法》第60条规定，“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。”而实际上，财政部门在管采分离的改革中，没有真正实现管采分离，目前集中采购机构设置混乱，定位不准，导致政府采购中的寻租现象并未得到制止反而出现了异化。除少数政府实现了真正的管采分离外，如国务院、重庆、吉林、辽宁、黑龙江等地采用了由本级政府办公厅授权委托本级政府机关后勤管理部门管理集中采购机构，全国大部分省市采用的模式是将集中采购机构隶属于承担政府采购监督管理职能的本级财政机关的内设部门。政府采购事权仍然没有从财政机关分离出去，财政机关既当“裁判员”又当“运动员”，政事不分，职能不清，出现管理机构和执行机构“越位”、“缺位”的现象，或政府采购管理职能和执行职能合二为一的现象。集中采购机构权力过大，充当政府采购的领导者和决策者，其在采购项目中对选择供货商和招投标机构起着决定作用，[③]由集中采购机构设置不合理及定位不准确，可导致“分散寻租”到“集中寻租”的异化。

4．盲目扩大采购规模导致规模不经济

“规模经济”和“规模不经济”这两个概念是经济学中用来分析企业效益的。规模经济是指，随着厂商经营规模的扩大，其边际成本逐渐递减，也就是说收益的增加速度超过了成本增加的速度。规模不经济是与规模经济对应的概念，当企业经营规模超过某一点时，边际成本开始上升，即成本上升的速度超过收益上升的速度。由于规模经济效应的存在，一些组织总是扩大规模以取得规模经济。

在政府采购中也存在规模经济问题，分散采购由于采购规模小，在与供应商讨价还价时不处于优势地位，且易出现违规操作，而集中采购克服了分散采购的这一缺点，所以政府采购领域出现集中采购的改革浪潮。但盲目扩大集中采购却未必能降低采购成本，反而提高了采购成本。有些商品需要分散采购，实行集中采购效率反而会降下来，如某单位要购买几本书或者一套几百元钱的办公桌椅或者一部电话机都得经过集中采购，这明显是不妥的。再如，拆装一个窗户、刮几十平方的腻子、维修一条水管都得集中采购明显违背了规模经济的原则，会导致采购的边际成本上升，出现规模不经济。

（二）制度层面的原因

上面从各个侧面论述了采购成本过高的原因，但这些原因都是操作层面的，背后还有更深层次的原因，即制度缺陷造成采购人员利用特权进行腐败。

吴敬琏在论述制度与技术的关系时指出，“一个国家、一个地区高新技术产业发展的快慢，不是决定于政府给了多少钱，调了多少人，研制出多少技术，而是决定于是否有一套有利于创新活动开展和人的潜能充分发展的制度安排、社会环境和文化氛围。”[④]“制度是人类相互交往的规则。它抑制着可能出现的、机会主义的和怪僻的个人行为”，制度“总是隐含着某种对违规的惩罚。”[⑤]衡量政府采购制度是成功还是失败，不只看政府采购制度是否给我们带来福祉，主要看出现违规行为时能否进行及时惩罚。我国《政府采购法》过于笼统，根本没有对违规行为的惩罚措施，导致了采购人员的胆子越来越大，想方设法钻空子，进行机会主义权力寻租，由分散腐败转变到集体腐败。所以，降低政府采购成本，发挥政府采购制度应该具有的优越性，那就要改革，就要进行制度创新。

三、降低政府采购成本的思路

（一）建立评估机制以有效考核政府采购业绩

随着以结果为本管理理念的深入人心，对公共组织进行绩效评估日显重要。经济学家沃尔夫认为，公共部门如果不进行绩效评估或评估不准确会导致以下严重后果：首先，公共物品过度供给，成本上升，并且“多余的成本可以被认为是由于缺乏精确地度量成本的标准而导致的浪费”；其次，缺乏绩效评估鼓励官僚预算最大化，再次，缺乏评估还易导致公共机构偏离为公众服务的宗旨。

通过进行绩效评估，可以提高政府绩效，“现代政府管理的核心问题是提高绩效”[⑥]。戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府》中以“业绩测量的力量”为题，以具体实例阐明了绩效评估对提高政府绩效的重要作用。另外，通过绩效评估过程的公开性推动公众对政府的监督。通过监督，可以提高政府工作效率，降低行政成本。

政府采购成本得不到控制和缺乏采购绩效评估有很大关系。政府采购是垄断的，没有参照物，衡量其采购业绩是很困难的。所以，建立健全的政府采购绩效评估体系就显得尤为迫切。在制定评估指标时要注意以下几方面：

第一，指标设置要全面，不要遗忘了重要指标，如只关注价格指标，而忽视了质量指标；

第二，根据具体采购内容，设置不同的评估指标，不要千篇一律，生搬硬套，比如大工程和小项目评估指标的数量及要求应有所不同；

为保证评估的准确性，要建立专家库，在挑选专家时要注意：

第一，他们必须是长期从事某方面研究及工作的专业人员，应该具有10年以上的工作经验；

第二，挑选专家还要与具体的采购业务联系起来，涉及国家机密的要从内部挑选，其它方面的要从外部甚至国外挑选；

（二）培育和发展采购机构实现“管采”彻底分离要避免由于管采不分造成的政府寻租异化，就要发展采购结构，实现管采彻底分离。

根据财政部规定，政府采购机构，是指经财政部门认定资格的，依法接受采购人委托，从事政府采购货物、工程和服务的招标、竞争性谈判、询价等采购业务，以及政府采购咨询、培训等相关专业服务的社会中介机构。《政府采购法》第60条规定，“采购机构与行政机关不得存在隶属关系或其他利益关系。”中介机构政府直接采购，是政府采购业务中实施管理职能与执行职能分离的一项积极有效措施，它符合《政府采购法》中明确规定的采购范围，简化了政府采购机构本身的工作环节，同时在一定程度上弥补了当前政府采购管理与执行工作中缺乏经验、人员业务素质低下的不利状况。

由于我国政府采购实行的时间不长，对采购机构的资格要进行很好的认定。包括政府设立的集中采购机构也要进行采购机构资格认定制度。

在对采购机构进行认定时应注意下面几点：

第一，对机构的专业性进行审查。机构的专业能力主要表现在对市场规律、规则的认识和理解，对采购程序和规则的掌握，对商品、价格、渠道、服务的熟知程度及把握与驾驭市场的能力。

第二，对机构人员的专业性进行审查。这是机构能否胜任采购任务的决定因素。

第三，要对采购机构进行有效监督。监督事项主要表现在资金使用是否合理、是否在制定媒体上公布采购信息等。

（三）进行审计监督以增强监督力度

从前面分析可知，由于条件限制，公众、舆论及采购管理部门等对政府采购进行监督的有效性比较低。另外，财政部在颁发的《政府采购管理暂行办法》中规定财政部门负责政府采购的管理和监督工作。也就是说财政部门既是监督者，也是具体的管理者，既当“裁判员”又当“运动员”，这种监督无异于自己监督自己，相对于审计监督缺乏独立性，那么财政部门监督不能达到降低成本的目的。

而审计监督是一种相对独立的高层次的经济监督，它不参与被审计单位的经营管理活动，不受其它行政机关、事业单位、社会团体和个人的干涉，能站在比较客观、公正的立场进行监督，另外，政府采购审计是法律赋予审计机关的神圣职责和权力，任何单位和个人都必须无条件地接受审计监督。所以，在这么多监督主体中，审计监督是最有效的监督方式。

在进行审计监督时，要重点对以下几个方面进行审计：

第一，审计的对象不能仅仅局限于采购单位，还应包括财政部门、采购机关委托政府采购业务的中介机构，以及政府采购资金划拨业务银行等进行全方位审计。

第二，审计采购程序是否符合法定程序。审计是否在指定媒体上公布采购信息，采购方式的选择是否符合要求，在对招投标进行审计时看是否有“暗箱”操作等。

第三，审计采购绩效。绩效审计是审计的重点。看是否达到了预期的采购效果，是否低于市场价格，是否节约了直接采购成本，实际支出是否比预算支出明显下降，采购是否具有效率等。

（四）减少中间环节以降低采购成本

政府采购成本除了直接购置成本外，还有交易成本。交易成本是在产权被用于市场商务活动中交易时发生的，包括信息搜寻成本、谈判成本、缔约成本、监督履约情况的成本、可能发生的处理违约行为的成本。有交易，就有交易成本。在政府采购中，采购环节过多、资金支付审批程序过烦、采购周期过长等现象比较普遍，且每经过一个环节就盘剥一次，这些资金最终要靠采购预算填补，结果大大增加了政府的采购成本。要减少中间环节，就要进行以下改革：

第一，实行网上采购，增加透明度

开展网上采购，能使询价采购实现网上发单、供应商报价、现场开标、程序编排、中标单位自动生成，使政府采购当事人在不见面的情况下就可以顺利完成交易，有效地减少传统采购办法带来的人力物力的浪费。还能增加透明度，消除时间空间约束，采购单位、主管部门、财政部门、供应商和采购中心所进行的每个步骤和完成每道工序的时间都能在网上看到，能有效减少中间环节，提高公正性及工作效率，降低采购成本，还能减少采购官员寻租的机会。

第二，财政体制改革，减少资金流通环节

普遍实行省管县财政体制，取消地级市对县财政的

管理，减少这一不必要的环节，提高政府采购资金的使用效率。另外，国家虽然早就实行国库集中支付制度，但效果并不理想。在实际采购过程中，要实现财政部门直接向中标单位转账，使得具体采购单位只见数字变化，不见现实货币。

参考文献：

【1】[德国]柯武刚，史漫飞．制度经济学——社会秩序与公共政策［M］．北京：商务印书馆，2003．

【2】查尔斯·沃尔夫．市场或政府——权衡两种不完善的选择［M］．北京：中国法制出版社，1994．

【3】戴维·奥斯本，特德·盖布勒．改革政府——企业精神如何改革者公营部门［M］．上海：上海译文出版社，1996．

【4】郭小聪．政府经济职能与宏观管理［M］．广州：中山大学出版社，1999．

【5】宗河．信息不对称理论［J］．党政干部学刊，2002，（1）．

【6】政府采购中存在的问题及建议［J］．意见与建议，2005，（9）．

【7】杨灿明，李景友．政府采购问题研究［M］．北京：经济科学出版社，2004．

【8】梁俊．政府采购审计新探［J］．南京审计学院学报，2005，（3）