降低旧制度框架高额成本论文

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编者按：本文主要从我国行政问责的特点；行政问责制度化的探索；行政问责制度化的成本分析进行论述。其中，主要包括：非典时期两位政府高官因未能恪尽职责而去职、问责过程耗时短、速度快，问责效率值得肯定、问责对象职务和数量成反比，问责立法迫在眉睫、问责措施力度较强，问责结果有待规范、问责发起者以上级党政部门为主，问责民主有待提高、问责内容和原因相对单一，问责范围有待扩展、行政问责推行五年来的成效是非常显著的、规范职责划分、规范问责结果、规范问责范围、行政问责程序的可操作性是实行问责制度的有力保障、问责的本质就是权利监督、行政问责的透明化离不开政府信息的透明化、多有问责之事，鲜有问责之法、问责主体也应该具有经济理性人的特点等，具体请详见。

我国的行政问责始于2003年非典期间，非典时期两位政府高官因未能恪尽职责而去职。从那时开始，问责制度开始在中国逐步展开：政府加大了追究在重大安全事故、环境污染等方面失职渎职或负有重要责任的行政官员的力度。在中央政府的要求和部署下，地方政府也逐步开展了行政问责行动。而到了2008年，由于重特大事故接二连三地发生，问责风暴再次席卷中国政坛。五年来的行政问责实践在社会各界的高度关注下，迈出了坚实的脚步，同时也暴露出了自身存在的一些不足。

一、我国行政问责的特点

为了便于分析我国问责制的特点，我们对2008年1－9月份之间发生的重大问责事件做了统计分析，结合一些学者对类似课题的调查研究，我们认为我国行政问责具有以下几个特点：

(一)问责过程耗时短、速度快，问责效率值得肯定

高效的问责有利于迅速安抚民心，稳定事态，控制局面，也有利于减少损失。2008年的问责效率较以往高出很多，慢一点的耗时两周左右，快一点则十个小时左右。这也是最能体现2008年是个行政问责年的特点。(见表1)

(二)问责对象职务和数量成反比，问责立法迫在眉睫

对问责对象的处理结果统计表明，职务越高，被问责的官员数量越少；职务越低，被问责的官员数量越多。2003～2006年，在被问责的官员职务构成中，省部级正副职两个级别的官员人数加起来只占被问责总人数的6.1％，而县局级行政正副职和厅市级行政副职三个级别中被问责官员的人数加起来接近总人数的52％，成为问责实践中居于前三位的问责对象。

(三)问责措施力度较强，问责结果有待规范

2003～2006年的统计结果表明，以撤职、免职、辞职为处分形式的问责措施比例接近总数的36％，另外两种非常严厉的处分形式即降级和停职的人数也有18人之多，接近总比例的9％。此外，厅市级正职以上年度被问责的官员一直也保持着一定的比例，统计数据表明了近年来我国行政问责措施的力度较强。(见表2)但是，2008年9月10日，四川巴中市政府办公室的三名工作人员却因为三个字丢了官。从这个案例可以看出我们的问责结果是需要规范的。

(四)问责发起者以上级党政部门为主，问责民主有待提高

有研究表明，在所有问责发起者中，上级政府部门为主要发起者，接近58％；上级党委部门接近24％，二者合计占发起者的近82％，成为我国行政问责事件的主要发起者，而公民个体只占发起者比例的4.1％。

(五)问责内容和原因相对单一，问责范围有待扩展

在问责原因和内容构成中，工作失职是主要原因，占问责总数的近84％。同时，因突发公共事件引发的工作失职又成了整个工作失职中的主要部分。这表明，我国行政问责主要针对的是在突发公共事件中领导所承担的工作失职责任。

二、行政问责制度化的探索

行政问责推行五年来的成效是非常显著的。但是，从2008年1～9月份发生的各类安全事件和公共事件中可以看到我国的行政问责尚需完善。一项制度的重要性就在于给社会提供一种可以遵循的、普遍的、共同的行为规则，以便尽可能地降低各种损失和不必要的成本损耗。因此，在公共卫生和社会安全等突发性事件依然频发的今天，对行政问责的制度化探索就显得越来越迫切。

(一)规范化

1规范职责划分。问责的前提是对官员的职位与职责有明确地划分，并以专门法律来规定。但是目前我国行政领域对权责划分尚不明确，在实际工作中尚存在着有权无责、有责无权等现象。所以，必须进一步加快政治体制改革，以法的形式明确各类机构、人员的职能职责。此外，问责时必须要分析责任同事件的关联性和因果关系，该追究到何种程度以及哪一级的官员，要看官员们与事件有多大的关联性和因果关系。

2规范问责结果。问责要走出去职(包括撤职、免职、责令辞职、引咎辞职、停职)这个误区，因为现有的问责结果除了去职以外，还有记过、警告、检查等形式。现有的《党政领导干部辞职暂行规定》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》等文件中都有明确规定。另外，要查清事故造成多大损失、涉及多大的范围、是有形损失还是无形损失，是故意还是无意的，拟定的问责结果是否有利于事件向着良性方向发展，是否有利于惩前毖后。在一个制度化的问责体系中，令人信服的问责结果至关重要。只有这样，才能确保“大责严处理、小责轻处理、无责不处理”。

3规范问责范围。我国现行的行政问责范围过于狭窄，大多局限在对重大安全责任事故和严重违法、违纪案件的事后责任追究，忽略了对行政决策失误以及工作效能低下的责任追究，问责制只能在有限范围内发挥作用，不能全方位地约束公共权力。实际上，行政问责应该是针对整个行政领域所进行的监控行为，它涉及决策、执行、监督等环节。从行政问责建立的目的看，在事前问责、即时问责和事后问责三种形式中，最有价值的问责形式应该是从行政活动的源头——决策环节堵塞漏洞，以防发生重大事故以及产生不必要的损失，并对官员产生威慑效应。

(二)程序化

行政问责程序的可操作性是实行问责制度的有力保障。在何种情况下启动、遵循何种顺序进行、问责对象在哪个阶段可做出回应等，对于有效实施行政问责制度至关重要。当前的行政问责制在问责程序上是有缺失的，所以，要完善问责制，必须得完善问责的程序问题。

1责任确认程序。我国领导干部的产生方式主要有选任制和委任制两种，要认定这两类官员的责任，首先要明确其不同的问责主体。就前者而言，其问责主体应该是选举产生他的组织；对于后者而言，其问责主体应该是其任命机关。此外，如果涉及到法律责任，应该由法律的执行机关来界定其所要承担的责任。

2问责启动程序。即根据既定的问责事由，选择恰当的时间、地点、方式启动对相关行政人员的问责。如《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》规定，针对公民、法人和其他组织向市人民政府提出的附有相关证据材料的举报、控告以及新闻媒体曝光的材料，即可启动问责程序。为此，在不增加机构和人员编制的情况下，可开辟出专门机构实施问责制。该机构最大的特色应该是自动化，一旦发生需要问责的事由，该机构就应该立刻启动问责程序，不必等待上级领导发话。该机构最鲜明的个性应该就是独立性，它的行动不受同级党委和政府的干涉，它只对其上级主管部门负责。

3问责回应程序。即被问责者通过何种程序为自己的行为进行解释、申辩，完善该程序应包括完善行政问责失范的救济制度。我国现行的行政救济法规与行政问责机制之间存在较大错位，对于被问责者的救济办法也不健全，在问责过程中难免会出现误差，因此，对于问责失范的救济就显得十分必要。2004年10月1日实施的《大连市政府部门行政首长问责暂行办法》中赋予被问责人以陈述和申辩的权利，对问责决定不服的，可以自收到决定之日起15个工作日内向市政府申请复核。行政问责体系的制度化建构，在一定程度上取决于救济制度的建立和完善，否则必将导致我国官员问责陷入新的困境。

4问责跟踪程序。问责体系要实现良性运行，并充分发挥监督和警示作用，就必须配备健全的跟踪机制。对于那些在岗时间较短、工作计划尚未开始或尚未完成即发生事故的，可根据工作需要及本人表现重新予以提拔使用。《党政领导干部辞职暂行规定》第二十九条规定：对引咎辞职、责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部，根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。被问责官员的“再就业”应该坚持公开、公平、公正的原则，否则会削弱行政问责的权威性、有效性，同时也会削弱政府的公信力，掏空公众对政府信赖的心理基石，进而影响以后的行政问责工作的开展。

(三)民主化

问责的本质就是权利监督。目前我们实行的问责制主要是同体监督，即组织系统内部对行政人员的监督。问责主体还应该包括异体监督，即公众、人大、媒体舆论等行政组织系统以外的监督。一个健全的问责制应该是同体监督和异体监督的有机结合。

1民众的监督。“社会契约”理论认为，国家和政府的一切权力来源于公民与公民之间、公民与政府之间的两次契约。官员的权利来自于人民，最广泛的监督者也应该是人民。我国宪法规定中华人民共和国的一切权力属于人民。相关法律也规定了公民有序政治参与的几种方式：政治投票、政治选举、政治结社等。一些新型的参与方式也为公众监督政府提供了更多的选择。如网络参与，2006年8月8日，湖南省委就通过红网动员全省民众参与为期两个月的“迎接党代会，共谋新发展”的献计献策活动。2008年6月6日，中央纪律检查委员会监察部12388举报电话也已经正式开通。

2人大的监督。“人民主权”理论认为，主权始终属于全体人民，政府只是权力的执行人，立法权、行政权等都是人民主权意志的派生物。政府的行为只有在为社会主持正义、维护公正而又可以承担责任时，才可能取得合法性。我国的人民代表大会是代表人民行使权力的机关，《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》直接赋予了人大代表对官员的选用权力与罢免权力。该法第十五条明确规定：全国人大代表有权依法提出对全国人大常委会组成人员，中华人民共和国主席、副主席，国务院组成人员，中央军委组成人员，最高法院院长，最高检察院检察长的罢免案。地方人大代表提出罢免案的对象则按级别类推。目前，我国人大在发挥监督作用方面，还有很大的空间可供拓展。

3媒体的监督。在西方国家，新闻媒介的监督在维护正义方面发挥了极大的作用，被称为“无冕之帝王，布衣之宰相”，其影响面之广、传播速度之快、威慑力之强，是其他社会团体无法比拟的。我国的新闻媒体不仅应该具有宣传党和国家的路线、方针、政策的职能，而且还应该充分发挥其对行政领域的监督职能。当前，我国的网络媒介发展势头不错，它弥补了媒体监督方面的不足之处，很多问责事件即是由网络最先开始报道并广为传播的。但是，到目前为止，我国尚未出台与新闻传播相关的法律，新闻工作者的正当行为有时会受到限制。为此，我们应该有新闻传播法以保障新闻从业人员的客观、公正地报道。

(四)透明化

1信息透明化。行政问责的透明化离不开政府信息的透明化。透明行政可以提高公众参政议政的兴趣。2008年5月1日实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》已经为这项知情权提供了法律保障。但在实际生活中，仍有一些行政工作人员在发生重特大事故后，采取隐瞒的态度，试图大事化小，小事化了。如三鹿奶粉事件，襄汾溃坝事件等。这种隐瞒行为不仅侵犯了公民的知情权，而且也严重影响了事故的处理效果。因此，在行政问责法(或条例)的设计中，应加入对隐瞒事实真相的较为严厉的处理方式。

2操作透明化。行政问责的透明化强调整个问责过程在操作层面上的透明化，包括从启动问责程序到形成问责结果，到跟踪被问责官员的去向。

首先，公开问责事由。对于问责机关而言，公开问责事由可以说明该行为是有依据的，以避免给公众留下抓替罪羊的印象。对于问责对象而言，公开问责事由可以为自己提前准备申辩提供时间上的便利。

其次，公开问责机构。在问责主体多元化的将来，不同的问责主体对同一问责事件可能会有不同的切人角度，结果可能也不尽相同，公开问责机构就是为其他未参与的问责主体对该问责过程的监督提供可能。

第三，公开参与人员。因为如果有关工作人员与行政问责对象有亲属关系或者利害关系且可能影响公正处理的，那么这些工作人员应当回避。这是行政问责透明化的关键的一步。

第四，公开质询过程。此举主要是为公众、媒体等其他问责主体在程序外参与问责事件提供条件。该过程和下面的“公开申辩过程”都可借助电视直播或网络视频直播等形式实现。一经公开，问责工作人员对问责事件是否有足够了解、质询是否合理等，都尽可为其他问责主体所了解，问责的公平、公正性自然就会大大提高。

第五，公开申辩过程。该程序是为保障问责对象的合法权益而设。此举可避免冤案、错案的发生或者降低发生的概率。问责的目的不在于惩治官员，而在于提高行政效率，降低事故发生的概率，责任追究也要本着治病救人的理念才能合情合理。

第六，公开问责结果。公布结果是为给所有公众和当事人一个交待，公正的问责结果可提高政府的公信力。而且也可起到惩前毖后的效果。此外，若暂时不能判断问责对象在问责后的去向，则应在以后选择恰当时机予以公布，秘面不宣会影响整个问责过程的公开、公正与公平。

(五)法制化

“多有问责之事，鲜有问责之法”，这是问责制实施五年来的一个很尴尬的局面。迄今，国家层面上，能够作为行政问责依据的法律法规，仍然局限于《中国共产党党内监督条例(试行)》、《重特大安全事故行政问责暂行办法》等，还有些是部门规定，不能超越本部门的权限范围；地方层面上，只有部分省、市颁行了行政问责暂行办法或规定，只能在其管辖的行政区域内适用。而且，相当一部分内容只有原则上的规定，操作性不强。很多文件的规定都有诸如“行政过错”，“治政不严”之类的说法，在具体界定上也使用了高度概括性的描述。这种描述是不利于问责的实施的。

在问责标准方面，不同地方的规定在责任界定及处理结果等方面显现出了明显的差异，这种差异将会导致同一事件在不同的地方会有不同的处理结果，在不同时间(如“风暴期间”与正常时期)可能也有不同结果。如《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》第14条中规定的责任形式有7种，其中最重的是“劝其引咎辞职”；而《海南省行政首长问责暂行规定》第10条规定的问责方式为6种，其中最重的则是“建议免职”。显然，“引咎辞职”与“免职”是不同的。

尽管出现上述现象，事实上，将问责法制化，我们已经具备了法律基础和实践基础。从法律方面讲，我国有已经实施的《中华人民共和国行政监察法》和《公务员法》等。从实践基础看，五年来的问责实践积累了丰富的实践经验。从理论方面看，则可以考虑上述规范化、程序化、民主化和透明化等因素，为问责制上升到法律层面提供适当依据。

三、行政问责制度化的成本分析

当我们将现有的问责制度朝着规范化、程序化、民主化、透明化以及法制化方向完善时，我们已经进入了一个制度变迁的过程。从历史的角度来看，当一种制度安排不足以产生或维护良好的社会效益及公共利益，而且又不能提供合理的行为指导时，制度变迁即可能发生。所谓制度变迁，即指一种效率相对较低的制度向另一种效率相对较高的制度的变迁，其目的是通过建立新的制度以降低旧的制度框架下的高额实施成本。

在行政问责过程中，问责主体也应该具有经济理性人的特点，要考虑问责的成本和效益之间的关系。结合美国学者迈克尔·贝勒斯等学者对于行政程序经济成本的分析，我们试将行政问责的制度变迁成本分为实验成本和实施成本以及道德成本。当因为信息不对称而导致的尝试性错误造成损失时，实验成本即产生，它包括在新旧制度过渡时期由于制度设计、创新和磨合等造成的政府和社会的高额付出；实施成本是指行政问责制度运作的成本，包括问责机构固定资本投入和流动资本投入，即办公设施、供职者的薪金等硬件和软件的费用；由于任何权力都可能成为腐败的来源，而行政问责整个过程的前前后后又都隐藏着权力之间的博弈，所以，制度的变迁过程以及问责本身都有可能给寻租者和设租者留下机会，从而形成制度变迁的道德成本。再者，如果行政问责最终没能在规范化、程序化等方面做出较好的改进，那么，这种制度变迁将会付出最沉重的成本——社会成本，即政府公信力的降低。(社会成本是恒定存在的，只有高低之分，不论制度变迁与否)

所以，在制度变迁过程中，我们应该努力使试验成本和实施成本以及道德成本之和最小化。当制度变迁结束，行政问责制度已经相对完善时，我们则应该努力降低实施成本的道德成本，在此基础上，社会成本自然也会降低。作为一种特殊的职业道德规范，当前我国的行政伦理建设已经处于一种严重失范的状态，新旧责任制度的变迁过程不失为一个改善行政伦理建设的好机会。即使在短期内会付出较大的成本支出，也要将其进行到底，因为，如果制度变迁促使完全意义上的责任政府的形成，责任意识的内化，那么，行政效率和政府公信力必将得到显著提高。

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