强化采购人主体责任分析与对策

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摘要：政府采购在经历了17年的实践以来，彰显了其在财政支出节约与腐败问题防范的作用，但渐渐也显露出一些问题，政府采购制度的基本功能逐渐弱化。本文以深化政府采购制度改革为理论依据，从采购人主体责任要义出发，就目前在制度、认识、机制上存在偏差，提出相关工作建议。

关键词：内控；采购人主体责任；制衡效率

1政府采购定义及现状

政府采购是指各级国家机关、实行预算管理的单位和社会团体使用财政预算内资金和预算外资金等财政性资金，以购买、租赁、委托或雇佣等形式获取货物、工程和服务的行为。在国际上，政府采购是包括政府采购政策、采购方式及采购管理在内的对政府采购行为的总称，亦指公共采购的管理制度。其核心要意在于节约资金与预防腐败，同时，在经济市场中调控方向，以实现公共产品与服务供给的质量和效率，并将使用财政资金的采购纳入“阳光下的交易”。《中华人民共和国政府采购法》于2002年颁布，2014年修订，实施至今已近17年，政府采购还存在规章制度体系不完善、监督机制不健全、采购程序复杂效率低下、采购信息沟通渠道不畅、人员素质待提高等问题，依然存在“只买价廉不买物美”，“走形式、走过场”等现象，违背了政府采购制度法制功能和政策导向的宗旨。2018年11月14日，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《深化政府采购制度改革方案》，指出深化政府采购制度改革要坚持问题导向，强化采购人主体责任，加快形成采购主体职责清晰、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善的现代政府采购制度。

2内控制度建设对提高采购效能具有核心意义

2.1以政策为导向，为夯实采购人主体责任奠定理论基础。财库[2016]99号《关于加强政府采购内部控制管理的指导意见》，提出“以‘分事行权、分岗设权、分级授权’为主线，通过制定制度、健全机制、完善措施、规范流程措施，逐步形成依法合规、运转高效、风险可控、问责严格的政府采购内部运转和管控制度。”同时，文件明确，“采购人应当做好政府采购业务的内部归口管理和所属单位管理，明确内部工作机制，重点加强对采购需求、政策落实、信息公开、履约验收、结果评价等管理”。这表明，内控制度建设是采购人明确主体责任的当务之急，采购人作为采购主体应当建立健全采购内部控制管理制度，为有效落实采购人主体责任奠定基础、创造条件。2.2以法理为依据，建立健全采购内控制度是必要条件。根据（主席令第68号）《政府采购法》规定，采购人是指“依法进行政府采购的国家机关、事业单位和团体组织”。采购人作为需求提出的一方，是政府采购活动的发起人、出资方，和使用者。全面完整、清晰明了地明确采购人主体责任，是做好政府采购工作的必要前提。中国人民共和国国务院令第658号《政府采购法实施条例》第39条规定，“采购人在政府采购活动中应当维护国家利益和社会公共利益，公正廉洁，诚实守信，执行政府采购政策，建立政府采购内部制度，厉行节约，科学合理确定采购需求。”，该法条深刻阐述了采购人在采购活动中应当遵循的原则和履行的职责。据此，可将采购人主体责任理解为：以采购需求作为源头，将采购活动全过程和各环节全部纳入到整个内部控制管理体系中，规范落实政府采购政策，更好地发挥政策功能，依法依规，公开透明推进各项工作，直至完成履约验收。从一定意义上看，内部控制管理体系，既直接影响着机关事业单位在政府采购环节中能否做到采购、财务、使用等部门三位一体，形成整体联动又相互制约的立体机制，更是确定采购需求、组织采购活动、履约验收等工作的依据。因此，加强采购人主体责任的关键节点应当落在政府采购内部控制管理体系的建立上。

3当前采购内控制度建设方面中存在的主要问题

当前许多政府采购主体建立了内控管理体系，但执行中存在制度建设不完善、业务能力跟不上、执行力度不到位等苗头和倾向，应当重点关注并及时纠正。3.1制度体系不够细化，采购主体不明，职责不清。在贯彻落实国家“简政放权、放管结合、优化服务”改革的要求下，财政部开始重视政策效应发挥还不够充分的问题，逐渐扭转原本在政府采购管理方面重“监管”轻“服务”、重“程序”轻“结果”的问题，通过进一步深化改革加以解决，开始加快政府采购管理改革，从程序导向型向结果导向型转变。这一举措在进一步扩大了采购人自主选择权利的同时，也对采购人在如何发挥主动能动性，发挥自身价值等方面提出了更高的标准。因此，建立一套约束机制健全、权力运行规范、风险控制有力、监督问责到位的采购内控体系迫在眉睫。然而从当前执行现状看来，在政府采购行为中，许多机关事业单位的采购主体普遍存在意识欠缺、管理混乱、职责不清的现象。具体表现在采购内控工作方面，一些单位将采购归口在财务管理部门或办公室，往往存在采购制度建设茫无头绪、约束机制作用发挥不明显等问题；另一些单位或多或少存在内部监督机制不健全，不同部门之间缺乏有效的制衡和监督，没有实行“不相容岗位分离”原则等情况，带来了较为严重的采购风险。3.2思想认识不够到位，重预算执行，轻需求及验收。政府采购内部控制管理的主要目的除了防控风险还需保证质量。一些单位在制度建设上常常存在新政落实不及时，面对众多政策规范，缺乏有效整合，政策导向把握不清等情况。例如“财库〔2016〕205号《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》”，提出政府采购管理在当前形势下，应当重点关注采购需求的制定及项目验收的质量，在完善程序管理的基础上实现内控管理贯穿采购行为始终。但是在实际操作时，有些单位仍然按照老思路，老办法，认为只要可以争取到预算，就算大功告成，后续项目采购、合同履约、项目验收等只要按部就班完成即可，履行完各道程序就是完成任务。究其原因往往单位管理层对采购项目本身不够重视，狭隘地认为从财务角度推进工作即可，而到了具体实施操作层面，反映出来的问题多体现在项目人员配备不到位，专业力量不够，项目过程监管不力，验收“走过场”等情况。这些现象是思想站位不高、对新政解读不充分，表现出来的是没有准确把握政府采购工作的内在规律，没有深刻领会政府采购活动中加强内部控制管理的重要性和必要性。3.3工作机制不健全，责任分工不明确，内控管理和业务操作不相容。缺乏完整高效工作机制是制约各单位加强政府采购内控建设的共性短板。一方面为了防范采购风险，采购工作应当“分事行权、分岗设权、分级授权”，分工协作同时相互制衡。另一方面所反映出来的，在办事人员的专业领域方面，往往存在采购人员专业不对口，业务技能不精通，难以有效发挥内控作用；业务人员了解政府采购政策和内控制度的渠道少，信息滞后，陷入业务内容和采购内控政策相违背的局面，造成项目实施与政府采购内控脱离。“分工制衡”与“提升效能”成为一对矛盾，“岗位相融”与“专业壁垒”成为一对矛盾，也导致政府采购内控管理游离在业务工作之外，存在制度管理和业务实操脱钩的问题。

4强化落实采购人主体责任，切实提高政府采购内部控制管理水平的建议

内部控制管理体系的建立健全，是加强采购人主体责任，提高政府采购管理工作水平的核心措施。建议从制度建设、权责分工、重点管控、计划执行、人才培育方面继续加大力度。4.1强化主体责任意识，夯实采购内控制度建设。十八大以来，转变政府职能的关键在于简政放权，为了建设职责明确、依法行政的政府治理体系，国务院推进了一系列新决策新部署，把“放管服”改革作为政府职能转变的突破口，对改变政府采购主体地位、优化市场资源利用率，激发市场主体活力做出了一系列改进与安排。特别是2015年3月1日起修订实施的《政府采购法实施条例》、2016年的《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》、2017年出台的（财政部第87号令）《政府采购货物和服务招标投标管理办法》等，一系列提高公开招标采购限额、整合集中采购目录等放开政府采购审批权限和出台的各项新政，旨在构建以政府为主导，采购人为主体的采购新格局，在依循采购规律实现采购目的基础上，突出强话采购人自主权利和责任。各采购人应充分认识国家战略规划导向和政策调控变化的新局面，积极顺应政府采购管理从“程序导向”向“需求导向”、“结果导向”的转变，落实政府采购法律法规要求，结合各单位实际，形成一套切实可行的内部控制管理制度，在政策落实、信息公开、需求制作、履约验收等方面体现主体责任，既要保证财政资金使用到位，政府采购效率提高，又要保证政府采购全流程合法合规，经得起检查。4.2明确采购人岗位责任分工，确立主体责任长效机制。采购人要结合最新政策精神，坚守底线思维，认真梳理政府采购活动涉及工作的风险点，建立政府采购“管理、实施、监督”三分离制度，在制度中明确政府采购管理、实施和监督主体及职责，例如：由管理部门负责制定采购制度及采购绩效考核与评价；实施部门负责采购需求调研、论证，预算编制和申请及推进具体采购活动；监督部门负责采购全过程监督与执纪问责。这样，既避免出现失职不作为、缺位慢作为、越权乱作为的情况，又充分发挥跨部门、不同岗位之间的监督制约作用，通过合理分工，有效防控风险。此外，将政府采购管理作为本单位内控体系的重要组成部分，通过规范预算编制及需求审核，结合本单位实际情况制定采购需求标准，建立内部会商和第三方评估相结合的工作机制，避免出现预算过高或过低等问题，确保政府采购从需求源头做到科学、合理，保证每一分钱落到实处。通过建立制度化的内控工作机制，不断优化各环节经办审批流程，狠抓关键岗位的风险控制，以流程化管理、程序性规定、信息化手段来提高制度执行力，切实增强内控制度的严肃性和约束力，持之以恒、久久为功。4.3紧抓重点环节，明确内控管理核心工作。一方面，实施采购前，应当认真对照内控要求落实政府采购需求管理，在条件允许的情况下，通过采购、财务、需求部门共同商讨探究的机制，既要合力推动又要分工制衡，确保采购需求制定合理规范，预算落实精准到位。对于采购需求不明确内容不完整的情况，制定采购作业指导书，拟定切实可行的方法，指导各部门高效、有序开展市场调研，通过广泛征集社会建议、充分听取专家意见、深入开展咨询活动等手段编制采购需求。另一方面，在项目验收时，要建立政府采购工作人员和业务人员有效沟通机制，对采购项目进行分类，制定各类项目的验收程序和标准，在验收环节确保项目资金使用高效及项目成果优异。开展具体验收工作时，严格对照需求清单、合同条款，全面评估履约效果，针对大型项目，应当考虑多方参与验收，视项目情况邀请安排政府行政监管部门、原社会方案征求方、原专家、纪检审计人员，形成联合验收组，对照国家及行业标准，形成多维度考核的验收机制。4.4建立采购计划制度，实现采购管理链条一体化管控。建立政府采购项目实施计划制度，将采购工作分为采购预算编报、需求调研、采购实施、履约验收四个阶段，优化各阶段的流程衔接。同时从采购预算编制、采购计划周期管理、采购资金使用、采购验收评估，廉政、法律风险防控等方面事先预设目标，促使采购过程中各部门各司其职，互相配合，形成环环相扣的动态采购机制，提高采购效率。根据采购人预算情况，编报采购计划，有序安排采购活动，提高采购人执行政府采购预算、实施计划的系统性、准确性、及时性和严肃性，并在本单位内部系统乃至向社会公开信息，接受社会监督。4.5注重采购队伍建设，为保障采购质量做好人员储备。目前我国政府采购所涉政策正面临新旧交替的阶段，新政出台快，旧政被淘汰，专业性不断提高，对此，采购人应以保障“合理设岗、强化权责对应”为目标，按照“分事设权、分岗设权、分级授权”的原则，认真梳理不同业务、环节、岗位的职责与权限。在执行不相容岗位分离的同时，按照相关业务多人参与和定期轮岗的原则，一方面帮助培育政府采购工作人员全面掌握各类业务能力，另一方面也可控制风险、防范腐败。对于受条件限制，难以实行类似制度的采购人，可积极探索建立业务人员在岗监督、离岗审查和项目责任追溯的一体化制度，通过检查、考核、设立监督电话等管理方法，将采购人主体责任落实到位，确保政府采购管理工作规范、合法，保证财政资金使用安全。

5结语

强化采购人主体责任是我国在政府职能转变的新格局中，认清形势，敢转善变、把握关键的重要表现。政府采购内控管理的科学性、有效性是决定财政资金是否安全使用的重要制度保障，更是加强政府采购活动权力运行规范，提质增效廉洁的坚实基础。建立“职责明确、程序规范、保障有力、监督到位”的政府采购内控管理并非一朝一夕之功，还需要在实践中不断积累经验，笃行致远。

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作者:方慧婷 杨君钰 单位:上海科技馆