代建制项目招标采购研究

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随着我国经济的高速发展，使得政府投资项目代建制这一新的项目管理方式得以出现，并迅速得到推广。鉴于委托人及代建人对于招标采购认识不足、现有招标采购制度保障措施不足、市场监督体系不完善、标后管理机制不健全、评标环境及流程不规范等因素造成了代建制项目招标采购活动中出现了很多的问题。这些问题是什么，又该如何解决呢？

代建制的概念

1.什么叫代建制。代建制源自于美国的CM项目管理模式，即为业主提供项目管理的服务，在中国代建制主要指政府部门（以下简称“委托人”）通过招标的模式，来进行社会专业化项目管理单位（以下简称“代建人”）的选择，对于项目投资管理跟建筑组织实施工作进行负责，在项目建成之后再交付给使用单位（以下称简“使用人”）的一种制度。2.代建制下各利益主体之间的关系。代建制从本质上来说是一种委托关系，在我国，代建制项目利益主体众多，包括委托人、代建人、使用人、承包人等。

代建制项目招标采购现状及问题

代建制从2004年实施以来，已经在包含养老、学校、展览馆等大型基础建设项目建设中起到了重要的作用，但是随着代建制项目的不断发展与增多，基于现有代建模式下的很多招标采购问题也凸显出来。1.认识不足、权责不清，造成招标采购混乱。委托人与代建人对于依法招标的认识不足。首先，尽管《招标投标法》颁布实施多年，但在代建制项目上仍有很多委托人及代建人因为法律意识淡薄而没有依法招标意识。其次，委托人及代建人对招标的实质认识错误，把招标采购目标仅仅设定为流程依法合规即可，达不到招标的效果。再次，一些委托人及代建人对招标采购活动是博弈的实质认识不足，无法妥善处理各利益主体之间的关系。代建制项目委托人、使用人、代建人在项目建设中职责不清。投资、建设、监管、使用分离，各方相互制约的责任权利以及义务不够明确与清晰。代建实施过程中沟通协调任务繁重，对代建制推行的目的，许多委托人往往认识不到位，即使搞了代建，并没有给予充分授权，代建人某种程度上起到了施工现场的管理者或是项目监理者的责任。授权不够造成职责与权利的失衡，给代建人实施其管理工作带来很大被动。委托人没有全部把招标采购权限交给代建人，很大程度上造成招标采购混乱。目前代建人的代建费约占总投资的1％，费用偏低，还可能会承担造价控制、进度控制、功能变更等方面的控制不力风险。2.准备不足、效率低下，供应商管理能力弱。委托人及代建人在招标开始前，没有做好招标策划，没有工作计划，招标采购等工作效率低下，主要表现为：一是设计深度不够并与概、预算脱节。设计单位缺乏责任心，直接套用规范，对施工技术、施工组织及规范不了解，对需求理解不够，甚至不清楚使用人需求，从而导致清单控制价编制进度迟缓，严重制约招标采购的效率。设计阶段需要使用人、委托人及代建人、设计单位密切配合，而实际过程中，委托人及使用人往往没有设计管理能力，而代建人没有和设计单位的合同关系以及使用人无法提出准确需求，是造成设计问题的主要原因。二是委托人没有计划，对工程建设程序不了解，使用人对项目功能需求不清晰，委托人前期工作浪费大量时间，造成三边工程等。因为代建市场的不成熟，委托人或者代建人根本没有供应商管理机制，对于供应商选、用、育、留、退出没有明确的制度体系保障。代建制项目参与方众多，既有委托人、代建人，又有使用人，还有招标造价咨询单位、承包商、分包商，各方职责很难理清，代建人与承包商之间并没有合同关系，并且往往在代建制项目中因多为老旧城区改造项目、规划条件复杂、征收难度大、地质、地下管线复杂等实际情况，而对于工期、质量、投资等方面没有硬性指标考量，是造成招标采购效率低下的根本原因。代建制项目多为特性化的项目，委托人及代建人对于供应商的管理意识淡薄。3.应公开而未公开招标或者规避招标。一是应公开招标却邀请招标，尤其是项目前期工作方案咨询设计等采取邀请招标。二是私自将依法必须公开招标范围仅仅限定项目主体而将一些弱电、变配电工程等直接发包。三是化整为零或分阶段实施来规避招标。四是委托人以解危排险为借口，规避招标。五是以开会集体决策名义，以折子工程等理由确定承包人而规避招标。产生原因主要是委托人或者代建人对招投标法律、法规理解不透彻，存在认识误区；有些人因政府对规避招标行为查处、惩罚不力而欲望膨胀，以权谋私，插手招标采购活动；地方保护主义者优先考虑本人业绩、本部门或者本地方的利益；招标采购活动监督不力，奖惩无据，招投标监管形同虚设。4.围标、串标现象严重，招标采购工作流于形式。一是招标前选好单位，通过组织单位进行陪标或者是在招标文件中为其专门制定条款用来限制竞争。二是投标人之间串通，事先约定好中标利益分配原则，放弃第一名中标资格递补第二名甚至第三名以获取中间利润；串通投标报价以获取不当得利。三是招标机构及人员与投标人相互串通。一些招标机构及人员私下帮助投标人中标，甚至出卖委托人以及代建人的利益，与投标人串通获取不当得利。出现这样问题的原因除了法制意识淡薄以外，根本原因是委托人没有较强的资金管理意识以及代建人的激励机制不足从而造成代建制项目的招标采购及成本控制意识不强，竞争程度不高。另外，招标采购交易市场不健全、不规范，招标采购公告信息分散、交易场所全国各地存在很多不标准现象、集中招标采购服务水平低，没有招标采购后的管理机制，缺乏行之有效的打击围标、串标等现象的管理机制，也是造成围标、串标现象的主要原因。5.评标委员会评标过程不规范，评标权利运用不当。一是评标委员会未进行评标准备和初步评审工作就直接进入了详细评审，造成评标工作无序及质量问题。二是评标委员会评标过程中存在有专家照抄别的专家打分的现象，评标委员会对于评标数据不符合，评标过程中违反纪律随意进出评标区造成评审专家与外部勾结现象。评标委员会评标权利运用不当。一是评标委员会应只有审查投标文件是否符合招标文件实质性要求的权利，但实践中扩大到审查招标文件的规定的资格条件、评标办法、招标文件质量好坏等。二是评标委员会中的评标专家在评审过程中受甲方代表的暗示等行为影响较大，不正确使用自己的评标权利。主要原因是对招投标的细节没有强制性规定，比如甲方代表的资格问题以及业主的权利等，对于评标专家没有问责机制。制定的评标专家管理制度细节缺乏操作性，特别是对资格预审工作和评定标两个招标采购活动中的关键环节缺少操作流程管理，缺少科学系统的评标办法，让人为操纵评标结果成为可能。

基于代建制项目的招标采购研究

1.树立招标采购意识，委托加强招标策划，明确权责。首先，代建制项目各利益主体都要正确树立依法招标采购意识，树立竞争意识。其次通过比选委托优秀的进行招标，一是通过专业招标保证招标质量，提高招标效益。二是可以利用招标在人员专业力量和招标以及项目管理经验方面的优势，减少委托人及代建人的人力、物力的资源浪费。再次，委托人、代建人与招标收集项目有关资料进行招标策划。招标策划目的是理顺各方关系，权责与义务，有效地组织招标采购工作，贯彻落实招标采购目标，并可以在策划中为委托人提出建设性的意见。招标策划需确定的主要事项有：（1）招标范围及合约关系。根据现行法律规定，项目立项、可研批复，编制本项目招标策划中的招标范围。招标范围应当和设计图纸和技术标准描述一致并规定当出现矛盾时的解释顺序。对代建制项目所有招标采购工作合理划分工作包，对应的工作内容清晰准确，主体之间的责任义务明确。（2）招标采购方式，根据法律法规，可研批复的招标方式，委托人、代建人的采购管理方面的制度，编制采购方式。（3）编制招标策划中的招标组织方式，是委托招标、发包人直接发包，还是自行采购。（4）结合招标范围，遵循施工总进度计划，考虑设备材料采购及到货周期，合理安排本项目全部招标项目的进度，同时必须符合《招标投标法》等对于程序及招标工作各节点的实践要求。（5）建立工作责任矩阵，根据工作分解，把参与招标采购的各单位相关人员列出来，把其职责写清楚，并根据进度计划列明时间节点。（6）其他如选择承包方式、标段划分以及使用与技术要求等。2.完善招标采购制度，加强供应商管理。代建制项目建设中招标采购工作需要强有力的规章制度流程来进行保障，才能更充分地发挥其造价、质量、进度、工期、安全等方面的控制效果。代建制项目招标采购工作主要受三个方面的规章制度流程约束：（1）国家通过运用法律的效力，使代建项目的招标采购基本实现法制化，相关法律法规主要有：《招标投标法》、《政府采购法》、《合同法》、《建筑法》、《政府投资项目审计规定》等。首先，虽然《政府采购法》明确规定“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”，但专门针对代建制项目的法律制度仍存在空白，尤其是针对该领域各方主体及行为的监管机制缺失。政府应尽快出台相应法规来规范政府投资项目的各主体及行为。其次，《招标投标法》与《政府采购法》两者的调整对象既有差异又有关联，调整对象前者是采购公共物品的招投标行为，后者是政府采购公共物品的行为。笔者认为在招标采购领域应建立一套行之有效的法律体系，用以解决法律适用以及准绳、冲突的问题。再次，《招标投标法》规定的招标方式只有公开招标与邀请招标两种，《政府采购法》虽然规定了竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源等采购方式，但不能规范政府以外的主体市场的采购工作。（2）委托人、代建人双方对于代建制项目的管理制度。现有的代建制项目委托人一般没有特别为代建制项目制定管理制度，通常依据各省市出台的政府投资项目代建制管理办法执行。对于代建人资质设定的要求是模糊的，代建的方式也没有具体约定，代建费用都是偏低的。这些方面是需要政府部门出台相关细则解决的。相较委托人来说，代建人往往有着丰富的项目管理经验，可以出台一些代建管理制度、代建协议模板供委托人选择使用，并在代建人的资质和业绩设定方面给出自己的合理化建议。代建人可出台《代建项目管理办法》，针对代建人的激励与约束机制提出建设性意见，如参考市场价调节、投资控制结余奖励、罚则等方面提出对于不同代建制项目的不同要求并可以对其中代建项目获取后的招投标环节委托人、代建人各自的工作范围、工作内容、权力与义务进行不同层次的规定与要求。（3）可基于代建人建立内部招标采购规章制度。例如《采购管理制度》，可以主要规定采购范围、采购方式、权责划分等内容；《招投标管理办法》、《竞争性谈判管理办法》、《直接采购管理办法》、《供应商管理办法》标准化制度主要是将招标采购工作进行了规范化、流程化，对于法律、法规方面没有规定的招标采购方式进行补充与规范；实施细则类制度则是将每一步工作，每一个节点，每个人的工作细化，将具体采购工作落实到实处，如《采购管理工作细则》规定采购的各项前置工作任务及时间要求，并可以对委托人、承包商各自承担的任务、时限等方面提出要求，有效解决招标准备不足、流程长、效率低下问题。《评标专家库及评标小组组建管理细则》可对于公开招标以外的采购方式的评审提供依据。通过建立上述制度，明确建设过程中招标采购的准则，确保项目实现招标采购的工作目标。《供应商管理与选取工作实施细则》推行代建制项目供应商库管理制度。通过对供应商的分类分级，规范供应商的选用和合作管理，提高整合外部资源的效率和效果，建库时应充分借鉴同类公司的经验，重点考察资质、业绩、财务能力、人员组成、信誉等方面因素。建成后注重动态管理，定期进行信息核实，开展履约评价等工作，对于履约评价问题及时和供应商沟通帮助其改进，对于问题供应商则应建立黑名单制度。3.进一步强化招标采购监督管理机制建立由各有关部门领导参加的招标采购会议制度，决策研究招标采购重大问题和重要事项。从参建各方抽调监督员，负责对招标采购活动的见证和监督，并负责对委托人、代建人、机构、专家及交易中心人员等进行评价，将评价结果纳入统一管理，建立通报及退出制度，明确职责部门增强监督管理和执法力度，从而制约各利益主体之间在招标采购过程中不公开招标以及规避招标的问题。4.建立标后管理机制，构建统一信用管理体系。成立责任部门对招标采购活动及档案进行巡检，并建立社会监督举报制度，建立对代建制项目各参与方后评价工作，完善评价标准和奖惩办法，并将后评价的结果运用到招标采购活动中。建立全国统一的市场信用管理体系，实现对于违规、失信等行为及时调阅，实现一处违纪失信受罚，处处被限制参与招标采购活动的失信惩戒机制。建立代建制项目招标采购终身责任追究制度，加大对失职、渎职、腐败的风险防范，促进招标采购工作规范有序发展。5.细化、规范评标流程及环境，保证评标质量。政府应详细规定评标的操作流程，明确评标委员会的评标内容，规定好评标纪律。一是将定性的因素尽可能的量化以限制评标专家的主管打分权，并可以建立对专家打分异常时实时干预制度。二是通过建立专家评价制度及责任追究制度，加大评标委员会对招标结果的责任追查力度，以促使评标委员会正确运用评标权利。各招投标市场应优化评标环境，大力开展电子化招投标，实现评标委员会与外界无法联系，评委与评委之间独立评标格局。建立招标采购电子监控体系，重点加强对招标采购全过程的录像、录音监控，建立封闭评标区，确保评标过程保密。6.代建制项目中招标采购工作的优化。为了实现代建项目防控履约风险、有效控制降低造价、优选到合格承包单位，在代建制项目招标采购中，提出并应用了以下工作优化方案：（1）推行担保制度在现有招标采购法律制度下，《招标投标法》更强调一些对等义务，造成代建制项目因为程序复杂，委托人无法或者是不愿出具支付担保而造成履约担保条款形同虚设，从而引发低价恶意竞争以及履约风险等。委托人积极推行代建制项目履约担保制度，承包人除履约保证金外，还可以提供信用担保，确保工程进度和施工质量。（2）采用合适的评标方法在国内应用最广的基本是“综合评估法”和“经评审的最低评标价法”两种评标方法，但是在现有制度与体系下评判是否低于成本价很难，也没有统一的市场信誉体系。代建制项目不建议采用最低价中标的评标方法，设定在一定范围内的合理低价是评标的主要指导原则，能够合理降低工程造价，避免低价恶意竞争，提高承包人的整体管理水平。（3）严审工程量清单、适当调高工程量通常情况下，因工程量的变化引起的各种风险全部由委托人承担，所以代建人在审核咨询公司编制清单控制价时严格审核工程量清单量差以及丢项以及清单描述错误等问题，必要时可以请第三方咨询公司进行审核。可以适当提高工程量以诱使投标人降低清单项的单价，从而达到在工程结算的时候降低工程造价的目的。（4）建立清标制度，重点审核投标报价在代建制项目中一般都是即评既定方式，评标专家无法在有限的时间内，对经济标进行详尽的评审，因此在招标采购中建立清标制度，重点审核投标报价，并对发现的问题提前准备好应对策略。

作者:董金良 单位:北京华融基础设施投资有限责任公司